作者：尹建国陈实新闻来源：检察日报《政府信息公开条例》（以下简称《条例》）作为我国推行政务公开的一个里程碑，对推进民主、保障人权、预防腐败、依法行政具有十分重要的现实意义。《条例》施行两个多月来，各地相继发生了多起公民申请公开政府信息未得满足而提起的行政诉讼案件。这些案件反映出《条例》施行中的种种难题。而首当其冲的是，当信息公开涉及国家秘密时，如何在保障公民知情权的同时，实现对国家秘密的有效保护？如何确定两者的界限，并维持它们之间合理的均衡关系？对此笔者探讨如下：
一、政府信息公开原则下的“国家秘密”豁免
国家秘密攸关国家安全与利益，世界各国在推行政府信息公开的同时，一般均强调保守有关国家秘密的信息。《条例》第六条明确规定，行政机关应当及时、准确地公开政府信息。同时，《条例》也强调，行政机关公开政府信息，不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定；不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。由此确立了“以公开为原则，以豁免为例外”的基本原则，国家秘密无疑属于“公开豁免”的核心。
我国确定“国家秘密”范围的法律依据主要包括《中华人民共和国保守国家秘密法》（以下简称《保密法》）、《中华人民共和国保守国家秘密法实施办法》（以下简称《保密法实施办法》）两部法律文件。其对国家秘密采取了四种界定方式：其一，界定国家秘密的概念。其二，列举国家秘密的范围。其三，明示判断国家秘密的标准。其四，规定国家秘密的密级及设密主体。根据上述规定，行政机关在有充分证据证明，政府信息属于上述“国家秘密”之任一种情形，均可免于公开。
二、《保密法》与《条例》的冲突之处
上述规定，是解决保守国家秘密与保障公民知情权之间关系的基本依据。但是，我国《保密法》制定于上世纪８０年代，其基本宗旨是定密、保密、泄密问题，体现出“国家秘密高于一切，国家利益重于一切”的基本精神；而《条例》则以打造阳光政府、服务政府、法治政府为基本宗旨，强调信息公开的广泛性与彻底性。显然，由于立法精神的差异，这两部法律文件在施行中必然会发生一定的冲突，主要表现在：
其一，概念模糊，保密范围界定不清。《保密法》在界定国家秘密时，使用了“特别严重的损害”、“严重的损害”、“一般的损害”等一系列不确定的法律概念，还设定了“其他经国家保密工作部门确定应当保守的国家秘密事项”的兜底条款。
其二，立法交叉重复，保密内容过宽。《保密法》关于“国民经济和社会发展中的秘密事项”条款，在其他国家的保密立法中很少见到。《保密法实施办法》又规定了泄密后会给国家安全和利益造成的八种损害后果，间接上承认事关八种损害后果之事项也为国家秘密之列。
其三，定密和解密制度设置不合理、不完善。根据《保密法》第十条、第十六条规定，定密权、解密权全部集中在各级机关、单位手中，且没有具体的程序规则、监控标准及针对公务人员的惩处机制，一些政府部门可随意将其不愿公开的信息定为国家秘密，并易于拖延解密。
其四，信息公开立法位阶过低，实施效果受到钳制。目前，我国调整国家保密的法律规范性文件众多，仅法律就包括《保密法》、《国家安全法》、《档案法》、《刑法》等。但就信息公开而言，最高位阶的法律文件仅为作为行政法规的《条例》。立法位阶的偏低、条文数量的偏少，不仅限缩了信息公开的主体范围，也使得众多应公开而未公开的信息处于规范调整的“真空地带”。
三、协调《条例》与《保密法》关系的法治路径
首先，应明晰国家秘密概念，统一密级确定标准。为克服实践中行政主体裁量权过宽的弊端，立法中应对“特别严重的损害”、“严重损害”和“一般损害”作出严格的区分。并以实施细则或裁量基准的形式，以泄密可能造成的经济损失及影响程度大小为标准，准确界定国家秘密的内涵，并具体设定绝密、机密以及秘密的界限标准。
其次，应严格限定国家秘密范围。参照其他国家的做法，《保密法》可将设定国家秘密的重点置于国家情报、国防安全以及外交事务领域，对“国民经济和社会发展中的秘密事项”以及“科学技术中的秘密事项”的条款内容进行修改及限缩。同时，《保密法实施办法》及其他规范性文件中不应设定超出《保密法》范围以外的保密事项。应明确国家秘密的“创设权”与“规定权”的区别，应坚持前者为专属于法律保留的权限。
再次，应规范定密主体及其权限，完善定密、解密的程序规则。应明确定密主体的范围，将定密主体严格限定在保密工作部门，缩小自行定密主体的范围。强调其他国家机关认为需要设定国家秘密的，应报请保密工作部门统一认定。另外，根据不同的密级，应规定设密主体的权限范围：国家保密部门确定国家绝密级事项；省、自治区、直辖市保密部门设定国家机密事项；省、自治区、直辖市政府所在地的市以及国务院批准的较大市设定国家秘密事项。在定密及解密时，还应进一步明确相应的程序规则。例如，应对申请人的申请方式、受理及审查时限、驳回方式、异议权的行使方式、强制解密手段、救济措施等问题，作出明确具体的规定。应以健全的程序制约行政权滥用的可能，保障公民知情权的实现。
最后，待时机成熟，应提请制定统一的信息公开法。《条例》关于国家秘密、商业秘密、个人隐私的界定也不是十分明确，需要在实践中摸索出一套成熟经验。至于政府定密、解密主体及程序等问题，更有待于在实践中逐步完善。同时，各级人民代表大会及其常委会和法院、检察院的事务是否需要公开及公开的范围等问题，都需要经过一段时间的探索，逐步积累经验。这些问题，固然可通过修改保密法、档案法、新闻法等现有法律文件加以完善，但待时机成熟，吸收所有的既得经验，制定一部健全、完善的信息公开统一立法，应当成为法治发展的最终选择。
（作者单位：武汉大学法学院）