作者：杨宇冠
考虑到人员、经费、时间、便捷等因素，由国内机构对羁押场所进行查访比国际机构更有可行性。可考虑由各地的公安机关、检察机关为主导聘请当地人大、政协和社会各阶层的人士共同组成羁押场所查访小组，对当地的有关羁押场所进行查访。
各国的羁押场所历来都是戒备森严、比较封闭的。历史上羁押场所经常发生酷刑等违反人权的事。酷刑并非古代才存在，现代的羁押场所中也有可能发生酷刑。前几年我参观了纽约的一所监狱，监狱的警官们详细介绍了各种折磨犯人的方法，甚至让一个犯人介绍犯人之间如何折磨的经历。我在感慨该监狱当局的坦率之余，也感到非常震惊。
被羁押人失去自由，处于与世隔绝状态，容易受到酷刑等伤害。第二次世界大战期间，在德国、日本等国家的监狱和羁押场所对被羁押人的迫害达到惨无人道的地步。二战结束后，尤其是联合国成立后，为了防止这些惨不堪言之酷刑重演，制定了《世界人权宣言》、《公民权利和政治权利国际公约》、《禁止酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格和待遇或处罚公约》(以下简称《禁止酷刑公约》)，提出和一再重申:免受酷刑是任何人的一项的权利。
鉴于酷刑通常发生在羁押场所，1993年在维也纳举行的世界人权会议明确宣告，杜绝酷刑的努力首先应注重防范，并要求早日通过一项《禁止酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚公约》的任择议定书(以下简称《议定书》)，以建立定期查访羁押地点的防范制度。2002年12月18日联合国大会通过了该议定书，并呼吁已签署、批准或加人《禁止酷刑公约》的所有国家签署、批准或加人该《议定书》。
将近六年过去了，截止到2008年10月28日，《禁止酷刑公约》的145个成员国中共有37个成员国加人了该议定书，只占总数的四分之一，状况不容乐观。
当前建立查访制度的困难
议定书第一条清楚地说明了议定书的目的:“建立一个由独立国际机构和国家机构对存在被剥夺自由者的地点进行定期查访的制度，以防范酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚。”
这一条的初衷在于发现羁押场所发生的酷刑和其他残忍、不人道的事件，即使不能发现，这种机制的存在，也可能使羁押当局及其工作人员有所警醒，起到预防酷刑的作用，但这些制度实行起来在以下问题上存在诸多困难:
1.关于独立的国际机构
议定书第二条规定履行第一条职能的国际机构是“禁止酷刑委员会防范酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格待遇或处罚小组委员会”(以下简称防范小组委员会)。根据第五条的规定，防范小组应由10名成员组成，在第50个国家批准或加人本议定书后，人数增加到25名。根据第十三条第三款，查访应至少由防范小组委员会两名成员负责进行。按照这些规定，在小组人数达到最高值25人的情况下，也只能同时对12个羁押地点进行查访。而目前《禁止酷刑公约》有145个成员国，如果全都参加该公约议定书，每个成员国有若干羁押场所，例如中国有近千所监狱，几千所看守所，几万个警察局，即使防范小组马不停蹄地查访，也不能达到对所有羁押地点查访的任务。
如果一个成员国只选一个羁押地点供查访，那么将有145个查访点，由约10组人员进行，每组人员需要查访约15个国家的羁押地点势必使人疲于奔命，缺乏可操作性，而且一个国家只选一个地点供查访，其意义不大。
如果只选一些国家的羁押场所进行查访，对一些国家不进行查访，则选择的标准是什么，是否有违各国一律平等和不歧视的原则，都值得研究。
2.关于独立的国家机构
设立国家机构对羁押场所进行查访比较易行，但对一些国家而言，也有困难。根据公约议定书第十七条的要求:“每一缔约国最迟在本议定书生效或其批准或加人一年后应保持、指定或设立一个或多个独立的国家防范机制，负责在国内一级防范酷刑。”什么是“独立的”?通常理解是独立于政府机构之外的。在中国，依照法律规定，检察院有权对羁押场所进行监督，甚至在每一个监狱和看守所都有驻所的检察官进行监督，可以看做是议定书第十七条所指的独立机构。如果另外指定非政府机构从事羁押场所查访，目前似乎还没有任何一个非政府组织能担当查访羁押场所的任务，再说国家另外设立一个这样的机构，也牵涉到人员编制、经费来源等问题。如果编制和经费由国家全额拨款，那么独立性是否能得以保障，也需要研究。
3.被查访地点问题
根据第一条的规定，查访地点为“存在被剥夺自由者的地点”。根据第四条的规定，这些地点包括“任何确实或可能有人因公共权力机构的命令或被剥夺自由，或在其同意或默许下被剥夺自由的地点”，这个范围非常大，在我国，包括任何监狱、看守所、公安部门内临时关押犯罪嫌疑人的地点，还有因涉嫌违反党的纪律而被隔离审查的人员。
对监狱、看守所进行查访是可行的，但对其他地点查访难度很大:第一，这些地点可能是不确定的，时间和羁押人员也是不确定的，在查访时可能并没有人被关押;而没有查访时，可能有人被关押;第二，被羁押在这些地点的人通常处于被调查或侦查的紧张阶段，因为担心查访可能影响调查或侦查，有关人员一般对查访不会积极配合。
4.定期查访的问题
根据议定书第一条，查访是定期(R“g“1““)进行的，什么叫定期?它有多种含义，第一种:定时定地。议定书的中文本用的“定期”这个词就反映了这个意思。但是，定时定地查访被羁押场所，有关场所有所准备，发现酷刑的概率不大，预防酷刑的效果也不大。
R“g“1““第二种含义是经常的、频繁发生的。羁押场所是防备森严的地方，经常查访有可能影响这些场所的正常管理，而且国际和国内有关机构也没有足够的人力经常到羁押场所查访。
根据议定书第十四条第一款(“)项，议定书的缔约国承诺准许防范小组“自由选择准备查访的地点和准备会见的人”。这项规定与“R“g“1““”不相符合，似乎是可以随机的。由于很多被羁押者处于被调查和侦查之中，笔者以为许多国家的有关机构很难对这种随机的查访积极配合。
羁押场所查访的可行性途径
考虑到人员、经费、时间、便捷等因素，由国内机构对羁押场所进行查访比国际机构更有可行性。以中国为例，中国的地域辽阔，人口众多，正规的羁押场所有数千个之多，其他羁押场所的数字无法统计，即使将来中国加人了《议定书》，国际机构也只能对个别的羁押场所进行查访，实际意义不大，而主要是象征性意义。
由国内的机构对羁押场所进行查访应当主要依靠当地的人力资源，可以考虑由各地的公安机关、检察机关为主导聘请当地人大、政协和社会各阶层的人士共同组成羁押场所查访小组，对当地的有关羁押场所进行查访。查访必须有严格的规章制度，例如查访人员不得与案件及被羁押人有利害关系，查访必须严格遵守看守所制度，对查访所了解的内容有保密的义务。查访的目的也不限于是否有酷刑等违法现象，还可以包括羁押场所的饮食、卫生、安全等各方面的情况。各地可以制定符合本地情况的查访制度，在实践中通过发现的有关问题，不断修改完善。
各地的查访小组之间应当交流经验，以制定出能够更加广泛使用的查访制度，从而推广到中国的其他地方，最终使每个城市，甚至每个羁押场所附近都有国内的查访机构负责，以最大可能发挥查访制度的作用。各个地方的羁押场所、人员结构、人文地理因素有差别，因此，只做一个试点是不够的，还可以考虑在不同的地方进行试点，一方面可以取得各种经验和数据，另一方面完善羁押场所查访制度，加速中国批准《议定书》的进程。
在完成这一步之后，各地查访机构统一起来，成立一个全国性羁押场所的查访机构，负责制定适用于全国的查访的规章制度、协调各方面的关系、进行经验交流。
在这个机构成立之后，可以与国际防范小组建立合作关系，例如国际防范机构可以委托国内查访机构进行查访。这样，国际和国内的防范查访机构都能更方便快捷地发挥作用，参加议定书的困难也将大为减少。
(作者为中国政法大学教授、博士生导师)