孙涛朱永青陈明
按照我国的立法程序，立法机关审议通过法律之前，须由有关起草部门就法律草案作出说明。但是，法律并未具体明确法律草案的说明的法律地位，法律汇编时一般也不收录法律草案的说明。笔者认为，法律草案的说明有其特殊的地位和作用，应将其以法律正式文本附件的形式予以公布，法律汇编时也应一并收录。理由如下:
从法律地位来看，法律草案的说明是立法机关形成的法定文件。立法法第四十八条中规定:“提出法律案，应当同时提出法律草案文本及其说明，并提供必要的资料。法律草案的说明应当包括制定该法律的必要性和主要内容。”可见，对法律草案作出说明是审议和通过立法的前置程序、必经程序，因之而产生的文件也是一种必不可少的法定文件。法律草案是否已经成熟、能否通过审议，一定程度上有赖于草案的说明是否全面、合理，是否令被审议人信服、赞同。因此，法律草案的说明与法律草案都是立法机关立法过程中形成的法定文件，将其作为法律正式文本的附件，应属立法本意。
从立法作用来看，法律草案的说明实际上就是法律的说明书。它反映了立法的过程和阶段成果，荟萃了前期立法起草、征求意见、修改完善而形成的诸多重要内容，其中有些是对立法背景和必要性的说明，有些是对立法原则和适用范围的阐述，有些是对具体条文的解读。对法律草案的审议起着说明、引导的作用，保障了法律审议工作的顺利进行。将其作为法律正式文本的附件，就是为法律这一产品配备说明书———产品介绍，具有当然的必要性、合理性。
从普法意义来看，有助于增强普法效果。草案的说明附随于法律一并公布和汇编，可以帮助人民群众更好地学习、理解、掌握法律，使人们对于法律不仅知其然，更知其所以然，一定程度上可以避免那种只见其形(条文)不见其神(立法背景、精神等)、就条文说条文的机械学法、普法倾向;同时，也可以帮助法律宣传机构更深入、全面地宣传法律，促进法律内容和精神的贯彻和遵行。
从执法实践来看，法律草案的说明有助于指导执法机关正确适用法律。法律颁行后，往往需要实施条例、立法解释、司法解释等配套立法的辅助和支持，才具有更强的可操作性、可适从性。然而配套立法具有一定的滞后性。实施条例的制定往往需要较长时间，立法解释、司法解释也是在法律需要进一步明确具体含义以及出现新的情况需要明确适用法律依据等情况下，才对法律规范进行解释。而鲜活、生动的法律实践随时面临着新情况、新问题，需要执法机关及其执法者及时作出应对而不是保持沉默。在这种情况下，法律草案的说明关于立法本意、适用范围、有关条文等内容的阐释则可以起到一定的指导作用，帮助执法者发挥能动性，辨明合法与非法、违法行为轻重，准确定性与适用法律。
综上，笔者认为，法律草案的说明既有其法定的地位和作用，对于普法和执法也有裨益，将其收纳为法律正式文本的附件，才能更完整地体现立法的内容和精神，并为普法工作和执法实践提供便利和辅佐，建议立法机关将此以规范的形式予以明确。
(作者单位分别为江苏省宿迁市人民检察院、江苏省洪泽湖监狱、江苏省泗洪县人民检察院)