作者：翁波万伟岭

以退回公安机关处理形式结案是检察机关公诉部门办理刑事案件的一种结案方式，依据是《人民检察院刑事诉讼规则》（以下简称《诉讼规则》）第二百六十二条，该条规定“对于公安机关移送审查起诉的案件，发现犯罪嫌疑人没有违法犯罪行为的，应当书面说明理由将案卷退回公安机关处理；发现犯罪事实并非犯罪嫌疑人所为的，应当书面说明理由将案卷退回公安机关并建议公安机关重新侦查”。

根据上述规定，可以得出以下结论：１．退回公安机关处理是一种结案方式，是在检察环节终结诉讼程序的一种方式，不等于诉讼程序的继续；２．退回公安机关处理不是“退回公安机关补充侦查”，公安机关也不能再次就同一事实、同一犯罪嫌疑人移送审查起诉；３．退回公安机关处理的情形仅限于“犯罪嫌疑人没有违法犯罪行为、犯罪事实并非犯罪嫌疑人所为”两种，而这两种情形实际上就是无罪案件。退回公安机关处理，或者说退回公安机关处理并建议公安机关撤销案件的做法在司法实践中被经常性使用，笔者认为，上述做法在具体执行程序上存在一些问题，需要从立法、司法等方面加以规范和完善。

■退回公安机关处理在司法实践中存在的问题

１．退回公安机关处理案件范围有扩大化倾向。根据《诉讼规则》第二百六十二条的规定，退回公安机关处理案件仅限于“犯罪嫌疑人没有违法犯罪行为、犯罪事实并非犯罪嫌疑人所为”两种，实际工作中，一些不符合《诉讼规则》规定的案件也采取退回公安机关并建议公安机关撤案处理，如证据不足、情节显著轻微案件。

２．退回公安机关处理决定程序不规范、不严格。实践中，退回公安机关处理决定的作出一般是由案件承办人提出意见交由科室负责人或者主管检察长决定。通常检察机关在退回公安机关处理的同时向公安机关发出撤销案件的建议，公安机关根据检察机关的建议而作出撤销案件的决定。也就是说，司法实践中，退回公安机关处理的最终结果就是撤销案件。而退回公安机关处理案件实际上就是无罪案件，这就产生一个问题，不起诉案件需要提交检察长或检察委员会研究决定，退回公安机关处理案件（无罪案件）却不经过检察长或检察委员会审查，显然不够规范。

３．退回公安机关处理可能导致案件“回推”，浪费司法资源。由于检察机关的退案，公安机关势必要对案件进行重新审查，然后才能作出处理决定，这无疑需要耗费公安机关办案资源，分散公安机关打击现行犯罪的精力。与此同时，将案件退回公安机关处理，犯罪嫌疑人的合法权益可能将继续处于被侵犯的状态。对于退回处理的案件情况，公安机关是否答复、何时答复，《诉讼规则》没有提供可以遵循的依据，检察机关也难以开展有效的监督。

４．退回公安机关处理使被害人的诉讼权利受到限制，而不能获得充分的法律救济。根据刑事诉讼法规定，不起诉与退回公安机关处理案件中被害人的救济方式完全不同。对于退回公安机关处理的案件，在公安机关不撤案的情况下，被害人如果不服只能向公安机关申诉。而对于不起诉案件，被害人则可以向上一级人民检察院申诉，请求提起公诉，对于人民检察院维持不起诉决定的，被害人还可以向人民法院起诉。被害人也可以不经申诉，直接向人民法院起诉。不同的法律处理方式对被害人的诉讼权利产生迥然不同的影响，刑事案件被退回处理后，被害人无法行使申诉及直接向法院起诉的权利。

■出现退回公安机关处理的原因

１．检察机关对法律赋予的不起诉权认识不够，不能合理合法运用。检察机关由于长期控制不起诉理念的束缚，检察机关还没有完全遵从宽严相济刑事司法政策的要求，依法在审查起诉中使用不起诉措施，用退回公安机关处理来降低不诉率。

２．刑事诉讼法规定的三类不起诉未能涵盖应当适用不起诉的所有情形，存在立法局限。由于刑事诉讼法第十五条的规定没有涵盖所有无罪案件，以致人民检察院对《诉讼规则》第二百六十二条规定的发现犯罪嫌疑人没有违法犯罪行为的、发现犯罪事实并非犯罪嫌疑人所为的两种情形的处理无法律根据。对于这类案件，人民检察院不能作出起诉决定，但作出不起诉决定在刑事诉讼法中又无明文规定。无奈之下，按照《诉讼规则》第二百六十二条规定，采取书面说明理由将案卷退回公安机关处理。

■解决办法

１．彻底的解决之道是修改完善刑事诉讼法第十五条，取消退回公安机关处理的规定。鉴于刑事诉讼法第十五条不能涵盖所有（无罪）不起诉情形，修改刑事诉讼法时应当将“犯罪嫌疑人没有违法犯罪行为、犯罪事实并非犯罪嫌疑人所为”纳入刑诉法第十五条的规定中。

人民检察院对于公安机关移送审查起诉的案件经过审查后，发现案件中的犯罪行为不是犯罪嫌疑人所为或没有犯罪事实发生的，根据刑事诉讼法的规定，人民检察院应在提起公诉、不起诉或者撤销案件中作出选择。按照诉讼职权的划分以及避免诉讼程序倒流的要求，人民检察院既不应直接撤销公安机关侦查终结的案件，也不应将公安机关侦查终结的案件退回公安机关处理。立案侦查或审查起诉中一旦发现犯罪行为不是犯罪嫌疑人所为或没有犯罪事实发生，确定是错案的，就应当及时结案，立即终结诉讼程序。在公安机关侦查阶段的结案方式是撤案，而在人民检察院审查起诉阶段的结案方式则是不起诉。

２．现行法律背景下的解决办法是完善退回公安机关处理程序，强化对此类案件的监督。首先，参照不起诉案件的程序，对此类案件的处理，应当提交检委会研究决定。其次，要准确把握不起诉与退回公安机关处理的适用标准。根据《诉讼规则》的规定，退回处理的案件适用范围应当严格限定在“犯罪嫌疑人没有犯罪行为”或“犯罪事实并非犯罪嫌疑人所为”两种情形。凡属证据不足、情节轻微的不能退回公安机关处理，应当根据法律规定作不起诉处理。第三，检察机关对退回公安机关处理的案件尤其是捕后退回公安机关处理的案件，要及时进行跟踪，掌握公安机关的处理情况，并严格根据《诉讼规则》的规定，对于已逮捕的犯罪嫌疑人，及时作出撤销逮捕决定并通知公安机关释放犯罪嫌疑人。

按照不起诉案件的救济程序，对于退回公安机关处理的案件，应当赋予当事人不服决定的申诉权、赋予公安机关不服决定的复议权，即被害人对人民检察院作出的退回公安机关处理的决定不服的，可以向上级人民检察院申诉，请求提起公诉。公安机关对人民检察院退回公安机关处理的决定不服的，可以向作出决定的人民检察院提出复议申请，人民检察院应当召开检委会研究决定是否维持退回公安机关处理的决定并答复公安机关。

（作者单位：河南省新郑市人民检察院）

作者：翁波万伟岭新闻来源：检察日报以退回公安机关处理形式结案是检察机关公诉部门办理刑事案件的一种结案方式，依据是《人民检察院刑事诉讼规则》（以下简称《诉讼规则》）第二百六十二条，该条规定“对于公安机关移送审查起诉的案件，发现犯罪嫌疑人没有违法犯罪行为的，应当书面说明理由将案卷退回公安机关处理；发现犯罪事实并非犯罪嫌疑人所为的，应当书面说明理由将案卷退回公安机关并建议公安机关重新侦查”。

根据上述规定，可以得出以下结论：１．退回公安机关处理是一种结案方式，是在检察环节终结诉讼程序的一种方式，不等于诉讼程序的继续；２．退回公安机关处理不是“退回公安机关补充侦查”，公安机关也不能再次就同一事实、同一犯罪嫌疑人移送审查起诉；３．退回公安机关处理的情形仅限于“犯罪嫌疑人没有违法犯罪行为、犯罪事实并非犯罪嫌疑人所为”两种，而这两种情形实际上就是无罪案件。退回公安机关处理，或者说退回公安机关处理并建议公安机关撤销案件的做法在司法实践中被经常性使用，笔者认为，上述做法在具体执行程序上存在一些问题，需要从立法、司法等方面加以规范和完善。

■退回公安机关处理在司法实践中存在的问题

１．退回公安机关处理案件范围有扩大化倾向。根据《诉讼规则》第二百六十二条的规定，退回公安机关处理案件仅限于“犯罪嫌疑人没有违法犯罪行为、犯罪事实并非犯罪嫌疑人所为”两种，实际工作中，一些不符合《诉讼规则》规定的案件也采取退回公安机关并建议公安机关撤案处理，如证据不足、情节显著轻微案件。

２．退回公安机关处理决定程序不规范、不严格。实践中，退回公安机关处理决定的作出一般是由案件承办人提出意见交由科室负责人或者主管检察长决定。通常检察机关在退回公安机关处理的同时向公安机关发出撤销案件的建议，公安机关根据检察机关的建议而作出撤销案件的决定。也就是说，司法实践中，退回公安机关处理的最终结果就是撤销案件。而退回公安机关处理案件实际上就是无罪案件，这就产生一个问题，不起诉案件需要提交检察长或检察委员会研究决定，退回公安机关处理案件（无罪案件）却不经过检察长或检察委员会审查，显然不够规范。

３．退回公安机关处理可能导致案件“回推”，浪费司法资源。由于检察机关的退案，公安机关势必要对案件进行重新审查，然后才能作出处理决定，这无疑需要耗费公安机关办案资源，分散公安机关打击现行犯罪的精力。与此同时，将案件退回公安机关处理，犯罪嫌疑人的合法权益可能将继续处于被侵犯的状态。对于退回处理的案件情况，公安机关是否答复、何时答复，《诉讼规则》没有提供可以遵循的依据，检察机关也难以开展有效的监督。

４．退回公安机关处理使被害人的诉讼权利受到限制，而不能获得充分的法律救济。根据刑事诉讼法规定，不起诉与退回公安机关处理案件中被害人的救济方式完全不同。对于退回公安机关处理的案件，在公安机关不撤案的情况下，被害人如果不服只能向公安机关申诉。而对于不起诉案件，被害人则可以向上一级人民检察院申诉，请求提起公诉，对于人民检察院维持不起诉决定的，被害人还可以向人民法院起诉。被害人也可以不经申诉，直接向人民法院起诉。不同的法律处理方式对被害人的诉讼权利产生迥然不同的影响，刑事案件被退回处理后，被害人无法行使申诉及直接向法院起诉的权利。

■出现退回公安机关处理的原因

１．检察机关对法律赋予的不起诉权认识不够，不能合理合法运用。检察机关由于长期控制不起诉理念的束缚，检察机关还没有完全遵从宽严相济刑事司法政策的要求，依法在审查起诉中使用不起诉措施，用退回公安机关处理来降低不诉率。

２．刑事诉讼法规定的三类不起诉未能涵盖应当适用不起诉的所有情形，存在立法局限。由于刑事诉讼法第十五条的规定没有涵盖所有无罪案件，以致人民检察院对《诉讼规则》第二百六十二条规定的发现犯罪嫌疑人没有违法犯罪行为的、发现犯罪事实并非犯罪嫌疑人所为的两种情形的处理无法律根据。对于这类案件，人民检察院不能作出起诉决定，但作出不起诉决定在刑事诉讼法中又无明文规定。无奈之下，按照《诉讼规则》第二百六十二条规定，采取书面说明理由将案卷退回公安机关处理。

■解决办法

１．彻底的解决之道是修改完善刑事诉讼法第十五条，取消退回公安机关处理的规定。鉴于刑事诉讼法第十五条不能涵盖所有（无罪）不起诉情形，修改刑事诉讼法时应当将“犯罪嫌疑人没有违法犯罪行为、犯罪事实并非犯罪嫌疑人所为”纳入刑诉法第十五条的规定中。

人民检察院对于公安机关移送审查起诉的案件经过审查后，发现案件中的犯罪行为不是犯罪嫌疑人所为或没有犯罪事实发生的，根据刑事诉讼法的规定，人民检察院应在提起公诉、不起诉或者撤销案件中作出选择。按照诉讼职权的划分以及避免诉讼程序倒流的要求，人民检察院既不应直接撤销公安机关侦查终结的案件，也不应将公安机关侦查终结的案件退回公安机关处理。立案侦查或审查起诉中一旦发现犯罪行为不是犯罪嫌疑人所为或没有犯罪事实发生，确定是错案的，就应当及时结案，立即终结诉讼程序。在公安机关侦查阶段的结案方式是撤案，而在人民检察院审查起诉阶段的结案方式则是不起诉。

２．现行法律背景下的解决办法是完善退回公安机关处理程序，强化对此类案件的监督。首先，参照不起诉案件的程序，对此类案件的处理，应当提交检委会研究决定。其次，要准确把握不起诉与退回公安机关处理的适用标准。根据《诉讼规则》的规定，退回处理的案件适用范围应当严格限定在“犯罪嫌疑人没有犯罪行为”或“犯罪事实并非犯罪嫌疑人所为”两种情形。凡属证据不足、情节轻微的不能退回公安机关处理，应当根据法律规定作不起诉处理。第三，检察机关对退回公安机关处理的案件尤其是捕后退回公安机关处理的案件，要及时进行跟踪，掌握公安机关的处理情况，并严格根据《诉讼规则》的规定，对于已逮捕的犯罪嫌疑人，及时作出撤销逮捕决定并通知公安机关释放犯罪嫌疑人。

按照不起诉案件的救济程序，对于退回公安机关处理的案件，应当赋予当事人不服决定的申诉权、赋予公安机关不服决定的复议权，即被害人对人民检察院作出的退回公安机关处理的决定不服的，可以向上级人民检察院申诉，请求提起公诉。公安机关对人民检察院退回公安机关处理的决定不服的，可以向作出决定的人民检察院提出复议申请，人民检察院应当召开检委会研究决定是否维持退回公安机关处理的决定并答复公安机关。

（作者单位：河南省新郑市人民检察院）