梅宏
●“原告主体资格”的确定是环境公益诉讼立法面临的首要问题。关于人民检察院提起环境公益诉讼的法理依据，成为学界无法回避并已产生观点争鸣的问题。
●由于环境损害的危害巨大，事前预防、应急控制比司法救济更重要，因而应尽量避免通过诉讼解决环保问题。
●人民检察院不必经常担当环境公益诉讼的第一原告，而应在其他原告缺位或法院不予受理起诉或起诉被驳回时依其职能，支持起诉。
□梅宏
环境保护被列为现代国家的基本国策，国家成立专门的行政主管机关对环境资源予以管理和保护，并由司法机关对环境资源行政主管机关的履行职责进行法律监督。现代民主政治以责任为基础，作为行使环境资源监督管理职能的行政主体，必须按照法律规定在行使行政职权的过程中依法履行其行政职责，以对赋予其权力的人民和国家负责。面对因人为原因受害的环境，相关行政主管机关如果不能通过行政措施预防或控制环境损害，就必须依法诉请司法救济。例如，美国环境保护局、州政府可以将那些违法者作为被告，向联邦地方法院提起要求法院作出禁止命令、要求责任者支付民事制裁金的诉讼。
在行政主管机关未履行法定职责，应作为而不作为，不应作为而作为，以及滥用行政自由裁量权的情形下，人民检察院作为国家法律监督机关，有权依其职责提出司法建议，要求行政主管机关及时履行职责;人民检察院亦可代表国家直接提起环境公益诉讼，追究环境侵害者的法律责任。人民检察院提起环境公益诉讼的法理依据是国家法律监督机关的法定定位。需要指出的是，由于环境损害的危害巨大，事前预防、应急控制比司法救济更重要，因而应尽量避免通过诉讼解决环保问题。并且，环境诉讼中专业问题较多，环境损害的鉴定与证据收集较为困难，环境诉讼涉及的科学性问题需要环保专业机构的判断。目前，由于人民检察院的专业人员配备、业务能力不一定能满足办案的要求。人民检察院虽有依法提起环境公益诉讼的职能、权力，却不必经常担当环境公益诉讼的第一原告，而应在其他原告缺位或法院不予受理起诉或起诉被驳回时依其职能，支持起诉。意大利学者莫诺卡·佩莱蒂认为，司法长官或检察官可能在环境公益诉讼中起不到什么作用，为保护环境及“扩散性片段利益”，他倾向于创立专门的政府机关，这些政府机关都有资格提起禁止命令，有时也可提起损害赔偿之诉。我国学者吕忠梅亦认为，环境公益诉讼的性质和内容与检察机关的性质和任务不符;环境保护机关作为环境公益诉讼的原告具有可行性，更重要的是，它符合环境公益保护及时性与预防性的要求。因此，“环境公益专门机关诉讼”中的“专门机关”首先指的是负有环境资源监督管理职能的行政机关。但是，我们也要充分发挥国家司法机关的作用，设若“专门机关”仅指“专门的政府机关”，而不包括“国家司法机关”，我们将如何应对行政机关怠于行使其职责，或因权力更迭或权力真空而致事实上的法律冲突(含消极冲突)等情形?作为当地政府的组成部门，环境行政管理机关易受部门利益和地方保护主义的干涉，或有行政机关与致环境损害企业之间的官商勾结、权钱交易的情形发生时，如何制约行政权力?单靠公众监督未必得力，司法监督必不可少。虽然各国检察机关的设置和检察权的范围各有不同，但无论检察机关对刑事犯罪提起公诉还是对法律实施情况进行监督，都是代表国家维护社会公共利益。由具有社会公共利益代言人身份的检察机关代表国家提起环境公益诉讼，不仅符合检察机关的性质与职责，也是维护国家利益和社会公共利益的政治需要，以公权力保障人权和程序公正的社会需要。
在我国，由人民检察院提起公益诉讼有着历史渊源，而在近些年的司法实践中，人民检察院已对提起环境公益诉讼进行了有益探索。我们认为，人民检察院并非环境公益诉讼的首选原告，却是环境公益诉讼制度中不可缺少的适格原告，是维护环境正义的最后一道防线。人民检察院虽不以提起环境公益诉讼为其主要职责，但是，依其法律监督职能，这一“后备”原告行使起诉权，不仅有利于及时防止、救治环境损害，还将为环境法治建设提供必不可少的司法监督力量。与此同时，法律也鼓励关心环保的有识之士、社会群体等民间力量，自觉维护环境公益，弥补国家公权力的不足、不及时或有时需妥协等缺点，为环境法治建设增强公众监督和社会参与力量。
(作者单位:中国海洋大学法政学院)