——以新《刑事诉讼法》相关规定为分析背景
顾永忠
【内容提要】看守所的职能定位是事关看守所生存发展的根本问题。《看守所条例》及实践中对看守所的职能定位存在严重问题。修改后的刑事诉讼法提高了看守所的法律地位并对看守所的职能作出了新的定位。基于此，应当制定《看守所法》，确立看守所在刑事诉讼中的独立机关地位；对看守所的职能重行定位：完善对未决羁押人员的监管职能，弱化对留所服刑人员的刑罚执行职能，加强对办案机关诉讼行为特别是侦查行为的制约监督职能，取消看守所“深挖犯罪”的侦查职能。
【关键词】看守所职能定位
2013年3月26日，浙江省高级人民法院通过审判监督程序纠正了一起错判近十年的故意杀人、强奸冤案。其中涉及到一名所谓的“狱侦耳目”对造成该起冤案起了重要作用，从而引发了社会各界对看守所职能定位的热议和质疑，再次将看守所问题推向社会舆论的风口浪尖。⑴本文以此为契机，根据2012年3月修改后的《刑事诉讼法》的有关规定，拟对看守所的职能定位这一事关看守所生存发展的根本问题展开讨论，并对看守所职能的重新定位提出个人思考。
一、以往法律上及实践中对看守所的职能定位
在我国历史上，看守所并非从一开始就只由公安机关一家管辖。建国初期，看守所的设置和管辖是二元体制，公安机关和法院都下设看守所。1950年，中央人民政府指定法院管辖的看守所全部归并公安机关管辖，羁押公安机关、检察机关、法院逮捕、拘留的人犯及监管刑期较短的已决犯。1954年国家颁布《劳动改造条例》，其中规定“看守所以中央、省、市、专区、县为单位设置，由各级公安机关管辖。”⑵从此，看守所一直处于主要由各级公安机关管辖的体制之下，迄今未变。
1990年3月，国务院发布《中华人民共和国看守所条例》，成为历史上国家就看守所问题发布的专门行政法规。《看守所条例》不仅沿袭传统明确其管理体制为：“看守所以县级以上的行政区域为单位设置，由上级公安机关管辖，”同时，省一级国家安全机关根据需要，也可以设置看守所，而且对看守所的职能进行了定位，主要体现在第2条至第4条的规定内容上。第2条规定：“看守所是羁押依法被逮捕、刑事拘留的人犯的机关。被判处有期徒刑一年以下，或者徒刑在一年以下，不便送往劳动改造场所执行的罪犯，也可以由看守所监管”；第3条规定：“看守所的任务是依据国家法律对被羁押的人犯实行武装警戒、看守，保障安全，对人犯进行教育；管理人犯的生活和卫生，保障侦查、起诉和审判工作的顺利进行”；第4条规定：“看守所监管人犯，必须坚持严密警戒看管与教育相结合的方针，坚持依法管理、严格管理、科学管理和文明管理。保障人犯的合法权益。严禁打骂、体罚、虐待人犯”。从这些规定可以看出，《看守所条例》确定的看守所的职能主要是：其一，羁押并监管依法被逮捕、刑事拘留并且尚未经法院作出生效判决的人犯；其二，监管并改造已被法院生效判决判处有期徒刑一年以下、或余刑在一年以下，不便送往劳动改造场所执行的罪犯。
除以上外，看守所是否还有其他职能，从前面所引述的第2条至第4条的规定似乎看不出来，但从该《条例》的其他有关规定来看，事实上还存在另外一项职能，即监督办案机关诉讼活动依法进行，保障被羁押人诉讼权利的职能，这从以下条文可以体现出来：第43条：“看守所对人犯的法定羁押期限即将到期而案件又尚未审理终结的，应当及时通知办案机关迅速审结；超过法定羁押期限的，应当将情况报告人民检察院”；第45条：“看守所在人犯羁押期间发现人犯中有错拘、错捕或者错判的，应当及时通知办案机关查证核实，依法处理”；第46条：“对人犯的上诉书、申诉书，看守所应当及时转送，不得阻挠和扣押。人犯揭发、控告司法工作人员违法行为的材料，应当及时报请人民检察院处理。”但是，遗憾的是，上述规定体现出的看守所监督办案机关诉讼活动依法进行，保障被羁押人诉讼权利的职能在《条例》关涉看守所职能定位的第2条至第4条规定中并没有彰显，而只是蕴含在后面的有关条文中。
此外，看守所是否有刑事侦查职能，从《看守所条例》的规定中应该说没有包含此项职能。但是在公安部发布的有关文件中，却明确赋予看守所具有此项职能，并且在司法实践中这项职能也确实发挥着作用甚至对于公安机关来说是非常重要的作用。2002年公安部发布《公安机关深挖犯罪工作规则》，其中要求看守所将深挖犯罪作为一项重要职能。为此，不仅经常在看守所组织进行深挖犯罪的专项活动，而且要求在包括看守所在内的监管场所组建深挖犯罪的专门力量。公安部明确提出，中型以上监管场所设立监所侦查队，小型监所要确定专人负责深挖犯罪工作，市（地）公安局（处）监管支队也要设立监所侦查大队。为了保障深挖犯罪的经费，鼓励、奖励监管场所深挖犯罪的有关人员，《公安机关深挖犯罪工作规则》还对深挖犯罪所需的经费，对监所自侦自破案件经费、狱侦特情耳目经费、奖励经费等提出了比较详细的要求。在该文件的要求下，各地各级公安机关纷纷行动起来，在监管场所特别是看守所不断开展深挖犯罪的活动，有的公安机关还出台了《公安机关深挖犯罪奖励办法》，激励监管民警积极开展深挖犯罪工作。⑶
据有关方面披露，公安机关在监管场所开展的深挖犯罪工作取得了显著的成效。2002年4—10月，全国看守所共挖出犯罪线索22万多条，从中查证破获刑事案件52638起，抓获犯罪嫌疑人13964人。2003年，全国看守所共破获刑事案件90178起，抓获犯罪嫌疑人20592人，比上一年分别增长了68％和47％。2005年全国公安监管部门深挖犯罪线索46.1万余条，从中破获刑事案件18.7万起，占同期全国公安机关破案总数的8.9％。2006年全国公安监管部门共深挖犯罪线索51.6万余条，从中破获刑事案件23.5万起，占同期全国公安机关破案总数的10.6％。⑷
其实公安机关要求监管场所包括看守所进行侦查活动早已有之，只是以往将其视为“侦查秘密”。例如早在1985年和1991年公安部、财政部下发的《关于公安业务费开支范围和管理办法的暂行规定》及《公安业务费开支范围和管理办法的规定》中，就含有专门针对侦查耳目（含狱侦耳目）经费的有关规定。⑸可见，要求监管场所包括看守所在监管工作中进行侦查活动包括使用“狱侦耳目”进行侦查活动，实际上是一项没有写在《看守所条例》之中但确实存在的看守所的一项职能。
二、修改后的《刑事诉讼法》对看守所的职能定位
2012年3月国家立法机关继1996年之后对《刑事诉讼法》再度进行了大修改，其中也涉及到对看守所的职能定位。主要表现在以下几点：
1．加强了看守所对保障被羁押人诉讼权利的职能
《刑事诉讼法》第37条第2款规定：“辩护律师持律师执业证书、律师事务所证明和委托书或者法律援助公函要求会见在押的犯罪嫌疑人、被告人的，看守所应当及时安排会见，至迟不得超过48小时”；第3款规定：“危害国家安全犯罪、恐怖活动犯罪、特别重大贿赂犯罪案件，在侦查期间辩护律师会见在押的犯罪嫌疑人，应当经侦查机关许可。上述案件，侦查机关应当事先通知看守所。”这一修改把辩护律师会见在押的犯罪嫌疑人、被告人从以往须与办案机关先取得联系，在侦查阶段还要取得侦查机关的许可、安排和陪同才可以会见的规定，改变为除三类特殊案件外，辩护律师可以直接到看守所会见在押的犯罪嫌疑人、被告人，并且会见时不再有侦查人员在场，也不被监听。此外，自案件移送审查起诉之日起，会见时还可以向犯罪嫌疑人、被告人核实证据。这就把多年来困扰辩护律师与犯罪嫌疑人、被告人的“会见难”基本解决了。不仅保障了辩护律师与在押犯罪嫌疑人、被告人的会见这一诉讼权利本身，而且有助于犯罪嫌疑人、被告人及其辩护人充分交流沟通，依法行使辩护权，维护司法公正。为了保障这一职能切实得到履行，根据《刑事诉讼法》新增加的第47条的规定，辩护律师如果认为公安机关包括看守所及其工作人员阻碍其依法行使与犯罪嫌疑人、被告人的会见权的，有权向同级或者上一级人民检察院申诉或者控告。
2．提出并强化了看守所对办案机关办案行为特别是对侦查行为的监督制约
鉴于看守所在公安机关管辖的体制下，事实上一直存在着刑事侦查职能，在管理中也出现了不少突出问题，譬如“躲猫猫”事件等，近年来，社会上和理论界不少人主张应当对看守所管理体制进行改革，将其从公安机关分离出来，交由司法行政机关管辖，以实现看守所的中立化。对于这种呼声，2012年《刑事诉讼法》虽然没有作出正面回应，看守所至今仍然隶属于公安机关管辖，但明确提出并强化了看守所对侦查行为的制约监督。
首先，根据《刑事诉讼法》第83条和第91条，公安机关对犯罪嫌疑人“拘留后，应当立即将被拘留人送看守所羁押，至迟不得超过24小时”，“逮捕后，应当立即将被逮捕人送看守所羁押。”而1996年《刑事诉讼法》对于公安机关拘留、逮捕犯罪嫌疑人后并没有要求必须立即送看守所羁押，以致侦查实践中经常出现公安机关将犯罪嫌疑人拘留、逮捕后羁押在看守所以外的其他场所，在此过程中频频发生刑讯逼供或者变相刑讯逼供的现象。《刑事诉讼法》如此修改，就是针对上述现象以制约监督侦查羁押行为，遏制刑讯逼供或者变相刑讯逼供行为。
其次，对于已被拘留、逮捕的犯罪嫌疑人，《刑事诉讼法》不仅要求立即送看守所羁押，而且还在第116条规定，“犯罪嫌疑人被送交看守所羁押以后，侦查人员对其进行讯问，应当在看守所内进行。”第121条进一步规定“侦查人员在讯问犯罪嫌疑人的时候，可以对讯问过程进行录音或者录像；对于可能判处无期徒刑、死刑的案件或者其他重大犯罪案件，应当对讯问过程进行录音或者录像。录音或者录像应当全程进行、保持完整性。”这一规定虽然没有直接提及看守所，但由于我国刑事诉讼中的羁押率相当高，侦查人员对被羁押人的讯问又必须在看守所内进行，那么，讯问的录音、录像活动势必大都发生在看守所内。特别是对于可能判处无期徒刑、死刑或者其他重大犯罪案件的犯罪嫌疑人的讯问，肯定都是在看守所内进行。《刑事诉讼法》做出上述规定与前述要求公安机关拘留、逮捕犯罪嫌疑人之后应当立即送看守所羁押的规定是相辅相成的。因为刑讯逼供或者变相刑讯逼供通常都发生在侦查人员对犯罪嫌疑人的讯问环节，对讯问过程进行录音或者录像，同样主要是为了制约监督侦查讯问活动，防止刑讯逼供或变相刑讯逼供。虽然，在看守所内对犯罪嫌疑人的讯问进行录音或者录像不是由看守所负责，但是当讯问过程及其录音或者录像活动发生在看守所内时，这本身就是对侦查讯问活动的制约、监督。更重要的是，自2009年发生“躲猫猫”事件以来，公安部已要求并且现已实现在全国所有看守所实行24小时录像监控。这一措施本身对于侦查人员对犯罪嫌疑人的讯问过程及其是否录音、录像以及录音、录像是否客观真实，就是有效的制约监督。
再次，虽然采取了以上多项措施，但是如果侦查人员在看守所对犯罪嫌疑人进行讯问中仍然发生了刑讯逼供或变相刑讯逼供，或者虽然没有发生但是被讯问人声称受到刑讯逼供或变相刑讯逼供时，被告人有权要求法院排除由此形成的“非法证据”。在此情况下，根据《刑事诉讼法》第57条的规定，人民检察院就可以提请人民法院通知有关侦查人员或者其他人员出庭说明情况，经人民法院通知，有关人员应当出庭。显然，这里的“其他人员”也包括看守所工作人员。这自然也是对侦查讯问活动的制约监督。
最后，《刑事诉讼法》在第96条对于原第74条针对超期羁押行为的规定也进行了重要修改，明确规定对于办案机关超期羁押犯罪嫌疑人、被告人的，“对犯罪嫌疑人、被告人应当予以释放。”这一规定虽然没有直接指出“应当予以释放”的主体是谁，是否包括看守所，但是超期羁押发生在看守所，按照前述《看守所条例》第43条的规定，看守所至少有权向办案机关提出，向人民检察院报告，这当然也是制约监督。
3．弱化了看守所监管并改造罪犯的职能
以往看守所还负有监管改造罪犯的职能，《看守所条例》规定，被判处有期徒刑一年以下，或者余刑在一年以下，不便送往劳动改造场所执行的罪犯，也可以在看守所监管。修改后的《刑事诉讼法》第253条则规定：“对被判处有期徒刑的罪犯，在被交付执行刑罚前，剩余刑期三个月以下的，由看守所代为执行。”根据这一规定，今后在看守所留所服刑的罪犯将大大减少。按照留所服刑条件从余刑一年以下减为三个月以下的刑期计算，理论上留所服刑人员将减少四分之三。如此势必大大弱化看守所执行刑罚的职能，使看守所得以“瘦身”，强化其他职能。
从以上修改后的《刑事诉讼法》对看守所的规定可以看出，既有对看守所原有职能的加强，也有对看守所提出新职能或者对原有隐性职能的强化，还有对看守所传统职能的弱化。不仅如此，它根本没有涉及看守所以往实际存在的侦查职能，反而提出或强化了看守所对侦查行为的制约监督职能。由此释放出一个重要的信号：该是对看守所的职能重新定位的时候了。
三、关于对看守所职能重新定位的思考
近年来，社会上以及理论界对看守所问题比较关注，而关注的焦点主要集中在看守所的管理体制上，也就是看守所是否应当隶属公安机关管辖的问题。笔者认为，这个问题当然是重要的。但更重要的是对看守所的职能定位问题，这是涉及到看守所生存发展根本性的问题。
（一）应当对看守所的职能重新认识和调整
前两部分梳理了我国以往对看守所职能的定位和2012年《刑事诉讼法》对看守所职能的新规定。笔者认为，要对看守所的职能重新定位，应当首先对上述各项职能重新认识和调整。
1．看守所的职能可划分为主要职能和辅助职能。基于《刑事诉讼法》对看守所刑罚执行职能的弱化和对未决羁押人员有关职能的强化，笔者认为对看守所的职能应当区分为主要职能和辅助职能。主要职能是指与未决羁押人员直接相关的若干职能。从很大程度上讲，看守所就是为了监管刑事诉讼中被拘留、被逮捕而未获得生效裁判的未决人员而设立的，是为了保证刑事诉讼活动的正常进行而设立的。因此，看守所的主要职能应当是直接针对未决羁押人员在羁押中的法律地位或与未决羁押人员的诉讼地位、诉讼权利密切相关的事项。而已决人员羁押在看守所属于“代为执行”性质，执行的对象改为“剩余刑期在三个月以下”的人员以后，人数将大为减少。此项职能显然不能是看守所的主要职能，只能作为辅助职能。
2．看守所的主要职能可具体划分为以下三项：
其一，对依法被刑事拘留、逮捕的未决人员的羁押、监管职能。这是看守所生存之本，也是看守所的基本职能。无论以前还是现在没有任何人对此项职能持有异议。但是，对于未决人员如何定性、如何监管过去和现在则有很大不同。《看守所条例》将未决羁押人员定性为“人犯”，这是历史遗留的产物，也是有罪推定观念的反应。在此指导思想下，虽然《看守所条例》也要求“文明管理”、“保障人犯的合法权益”等，但是在过去监管工作实践中，“人犯”似乎与罪犯是等同的，以致出现了不少突出、严重问题。
实际上，自1996年《刑事诉讼法》修改后，在刑事诉讼中被拘留、被逮捕的未决人员的性质已有明确的法律定位，他们不是“人犯”，更不是“罪犯”，而是尚未确定有罪的“犯罪嫌疑人”、“被告人”。只是为了保证刑事诉讼的正常进行，在严格的法定条件下才可以将他们依法羁押在看守所，并且只要不是必须继续羁押，就应当及时解除羁押或变更强制措施。2009年“躲猫猫”事件发生后，看守所成为社会舆论关注的焦点，看守所管理体制也成为理论界研究的热点。中央有关领导和公安部对此高度重视，开始专题研究并解决看守所管理中的问题。2009年4月，公安部召开常委会，在时任国务委员、公安部长孟建柱同志的主持下，专题研究新形势下如何做好公安监管工作。4月15日公安部召开全国公安监管工作会议。7月20日《公安部关于进一步加强和改进公安监管工作的意见》出台。明确提出了在法治发展人权保障的新形势下，从根本上解决突出问题，切实做好公安监管工作的要求。2009年财政部、公安部下发《关于进一步加强看守所经费保障工作的通知》。2010年5月，公安部下发《关于规范和加强看守所管理确保在押人员身体健康的通知》。这些重要举措推动全国公安监管工作主要是看守所监管工作迈上了新阶段。经过几年的努力，已取得明显、巨大的成效。2009年4月国务院发布《国家人权行动计划（2009—2010）》，其第二部分“公民权利和政治权利保障”明确提出国家保障“被羁押者的权利”的具体措施。2012年6月，国务院又发布《国家人权行动计划（2012—2015）》，其中专门针对看守所监管工作提出了明确具体的要求和目标：“保障被羁押人的权利和保障人道待遇。完善看守所管理的法律规定。逐步实行被羁押人床位制，推动看守所医疗工作社会化，使被羁押人患病得到及时治疗”等。
总之，自2009年以来，看守所对未决羁押人员的监管职能更加具体、丰富，更加文明、人道，更加明确、规范。现在需要的是把这些新规定、好做法从立法上加以确立。
其二，保障在押犯罪嫌疑人、被告人诉讼权利的职能。前已指出，在《看守所条例》中虽然没有明示，但实际上已经包含了保障在押人员诉讼权利的职能。这是应当肯定的。看守所作为主要羁押刑事诉讼中未决人员的专门场所，从办案机关的目的看羁押就是为了保障侦查、起诉和审判的正常进行。在此过程中，看守所为羁押人员提供良好的食宿及健康医疗条件是很重要的。但是，被羁押人员终究不是来住旅店的，也不是罪犯在监狱服刑，而是要参与刑事诉讼，一方面接受办案机关的侦查、审查起诉、审判，另一方面依法行使法律赋予的各项诉讼权利，维护自身的合法权益，因此，保障他们的诉讼权利更为重要。因为他们在看守所里最关心的是自己案件的诉讼过程及诉讼结果以及在此过程中他们所拥有的诉讼权利是什么以及能否得到切实保障。而从法律上讲，他们确实还不是罪犯，他们中有的人甚至是无辜、清白的，根本没有涉嫌犯罪。因此，保障他们在羁押期间的诉讼权利，不仅是他们自身的最大需要，也是办案机关以及看守所维护、实现司法公正的法定职责。因此，将其作为看守所的职能之一是天经地义的。在这方面，《看守所条例》原有的规定已有一定基础，《刑事诉讼法》修改又增加、充实了一些重要内容。下一步需要做的就是在看守所立法的宗旨上把这项职能明确确立起来，并在全面梳理的基础上把各项具体诉讼权利规定在相关立法上。
其三，制约监督办案机关诉讼行为特别是侦查行为的职能。长期以来，看守所与公安机关侦查工作的关系始终是一个制约、影响看守所定位、管理的十分重要的问题。这一问题在公安机关内部也经历了不同的认识和变化过程。在早期，看守所就是公安机关内部的一个部门，甚至不是一个相对独立的部门而属于预审部门。而预审部门就是从事深层侦查活动的专职部门。在此格局下，看守所工作显然要服务、服从于预审侦查工作。上世纪90年代，公安部在全国推行侦审合一的改革举措后，预审部门被合并到侦查部门，看守所在公安机关内部才成为一个相对独立的部门。那次调整虽然不是起因于解决看守所与侦查部门的关系，但在客观上却把二者的关系显性化了，也在事实上促使看守所形成了对侦查部门、侦查活动一定程度的制约。其后，公安机关内部又陆续设立了羁押监管部门，与侦查部门等其他部门相互并列，进一步促进了监管部门包括看守所与侦查部门相互职能的厘清和相互关系的制约。特别是2009年“躲猫猫”等一系列事件和一系列冤错案件经媒体公开披露后，这个问题不仅在社会上而且在公安机关内部受到关注和重视。公安部先后出台了多项措施，使看守所对侦查的制约逐渐明朗、公开。这些措施包括：侦查讯问室金属防护栅栏隔离和监控制度、预审侦查人员和在押人员双通道相互隔离制度、羁押和讯问在看守所讯问室进行制度、讯问不得影响在押人员饮食和必要休息制度，办案机关因侦查辨认、指认或起赃押解出所审查制度、羁押对象入所及提讯体检制度等。⑹这就在公安机关内部逐渐形成了公安监管部门对侦查部门的制约关系。其实，《看守所条例》中已包含有这一职能精神，2012年《刑事诉讼法》则从国家基本法的层面确认了这一精神，将制约监督办案机关诉讼行为特别是侦查行为确立为看守所的职能之一。对此当然应当吸收、反应在将来看守所的立法上。
3．应当取消实际上存在的看守所的侦查职能。
看守所是否应当承担侦查职能？前已指出在以往的看守所工作实践中，实际上存在着侦查职能。这既有历史的原因，也有公安机关侦查办案的现实需要。但从法治建设的高度，从宪法确立并被刑事诉讼法吸收贯彻的尊重和保障人权的原则以及从看守所的性质和社会效果来看，这样做弊远远大于利。对此，有学者尖锐地指出，“这样一来，虽然打击犯罪的力度大了，破案率短时间提高了，但是犯罪嫌疑人、被告人的权利保障则会直接受到影响”，由此导致的“刑讯逼供、在押者殴打在押者以及他们带来的非正常死亡、冤假错案造成了非常恶劣的影响”；同时“不利于从根本上提高破案能力，实现侦查模式从‘以人证为中心’向‘以物证为中心’的转换”。更有甚者，“在人们的法律意识与人权保障意识日益增强的今天，人们无法忍受犯罪带来的社会秩序的混乱，更无法忍受执法混乱（不严）带来的对人权的蔑视与践踏。”⑺
事实确实如此。不久前浙江省高级法院通过再审宣告无罪的张辉、张高平强奸、杀人冤案再次揭示了看守所进行侦查活动的严重后果和恶劣影响。该案中所谓的狱侦耳目袁连发在2001年因涉嫌贩卖淫秽物品牟利罪，被羁押在杭州市拱墅区看守所内，后被法院判处有期徒刑6年。在看守所羁押期间，2002年他曾被安排到千里之外的河南鹤壁看守所与一起灭门杀人案的嫌疑人马廷新同押一室，诱骗、胁迫马廷新承认实施了杀人犯罪事实，写出长达5页的《主动坦白交待材料自首书》，并由他交给警方。不仅如此，他还作为证人作出对马廷新不利的证言。其后他又被调回杭州，在2003年被安排与涉嫌强奸、杀人罪的张辉关押在一起，殴打、威胁、诱使张辉承认犯罪，并且在其后的审判过程中成为控方指控张辉强奸杀人的重要证人，并对法院判决张辉、张高平有罪并判处死刑、无期徒刑（二审改为死刑缓期2年执行和15年有期徒刑）起了重要的作用。而袁连发本人则因“协助公安机关工作”多次获得减刑。但铁的事实证明，无论河南的马廷新还是杭州的张辉、张高平都是无辜的，马廷新羁押5年后于2008年被法院宣判无罪，张辉、张高平在服刑近十年后经再审获判无罪。一个所谓的“狱侦耳目”往返千里，跨越两省诱骗、胁迫无辜的公民“承认”重大刑事犯罪并为控方作证，以致酿成重大冤案，这是一个法治国家决不能允许的！该是彻底取消事实上存在的看守所侦查职能的时候了！
其实，即使公安机关内部的有识之士对此也有清醒的认识，明确指出“根据1998年国务院批准的公安部机关机构职能，主管全国各级公安监所的公安监管部门，是与其他具有侦查等职能的部门并列、专司公安监所管理的执法机关，既不是侦查机关，也没有侦查职能”。⑻
当然，取消看守所的侦查职能，并不是排斥利用看守所在押人员揭发、检举他人的犯罪线索、证据或本人的自首坦白侦查破案，而是要将这项工作交由侦查预审部门在他们的办案活动具体负责。看守所在监管工作中了解、掌握到有关信息应当转告办案机关及办案人员，而不能主动进行侦查活动，更不能为了获得奖励不惜代价、不择手段地进行侦查活动。同时，出于监管的需要，为了防止在押人员中的不稳定分子制造事端甚至违法犯罪、越狱潜逃，必要时也可以在在押人员中设置“耳目”，但其目的是为了协助看守所做好监管工作，并不应是为了“深挖犯罪”。
（二）应当制定《看守所法》从立法上确认对看守所职能的重新定位
对看守所职能的重新定位，不仅要从理论上讨论研究，更重要的是在法律上确认。刑事诉讼法是国家的基本法，它涉及的对看守所职能的定位当然是对看守所重新定位的重要法律依据，但是它毕竟不是关于看守所的专门法律。对看守所职能重新定位应当由国家制定的关于看守所的专门法律正式、全面确认。现在需要讨论的是这项工作通过修改1990年制定的《看守所条例》还是制订新的专门的《看守所法》来实现？
其实，2000年前后，公安部就已开始着手研究修改《看守所条例》。2008年中央政法委员会《关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》也明确提出“完善看守所相关立法，健全监督机制”。此外，《看守所条例》的修改也被列入国务院2009年二类立法计划中。在此背景下，据笔者了解，《看守所条例》的修改工作进展还比较顺利。经公安部起草、修改，几易其稿，曾提交国务院法制办审查。在此过程中，国家政治生活发生重要变化，特别是《刑事诉讼法》在2012年前后的修改与看守所工作也有直接关系。对《看守所条例》的修改工作尚未完成。现在看来，形势和任务变化之快，看守所面临的需要解决的诸多重大问题包括看守所职能的重新定位问题，不是修改《看守所条例》就可解决。因此，有学者提出应当制定“看守所法”，⑼据了解有关立法工作部门也有此考虑。笔者也认为制定《看守所法》势在必行。
首先，看守所的独立法律地位在2012年刑事诉讼法修改后更加明确，需要以国家法律而不再是行政法规来确立。
看守所是一个独立的或相对独立的机关还是公安机关的内设机构，这个问题在过去理论认识上是有分歧的。但是，在《看守所条例》上实际已将其定位为一个至少相对独立的机关。《看守所条例》第2条规定：“看守所是羁押依法被逮捕、刑事拘留的人犯的机关”；第5条规定：“看守所以县级以上的行政区域为单位设置，由本级公安机关管辖。”在这两个条文中，已把看守所与公安机关的关系基本厘清了：即看守所是一个“机关”，由本级公安机关管辖。如此规定，表明看守所明显不同于公安机关的诸多内设机构。公安机关的内设机构无论叫做“局”、“处”、“科”还是“总队”、“支队”、“大队”，都只是公安机关内部的一个部门，不能称其为机关。在刑事诉讼活动中，这些部门的工作都是以公安机关的名义参与其中，正式出具的诉讼文书、法律文书都是由公安机关落款盖章。而看守所则不同。其正式名称并不是“某某公安局看守所”，而是“某某省（市、县、区）看守所。”其在刑事诉讼活动中都是以自己的名义出具诉讼文书、法律文书，例如释放证等。
修改后的《刑事诉讼法》也是这样给看守所定位的。例如第254条针对暂予监外执行问题的规定是：“在交付执行前，暂予监外执行由交付执行的人民法院决定；在交付执行后，暂予监外执行由监狱或者看守所提出书面意见，报省级以上监狱管理机关或者设区的市一级以上公安机关批准”；第255条规定：“监狱、看守所提出暂予监外执行的书面意见的，应当将书面意见的副本抄送人民检察院。人民检察院可以向决定或者批准机关提出书面意见。”可以看出，在提出并决定对罪犯暂予监外执行的法定程序中，看守所是作为一个独立机关与其他办案机关包括“设区的市一级以上公安机关”、“人民检察院”进行工作往来的。
其次，看守所的工作性质决定了对看守所应当制定国家法律而不再是行政法规来规范。
前已多次指出，看守所的首要职能是羁押依法被逮捕、刑事拘留的犯罪嫌疑人、被告人，这是在执行刑事诉讼中的强制措施。根据《立法法》第八条第（五）项的规定，“对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚”事项“只能制定法律”。据此，看守所对未决人员的羁押当然属于“限制人身自由的强制措施”，对看守所应当制定法律显然是有法律依据的。不仅如此，从另一个视角看，看守所工作实际属于刑事诉讼制度的组成部分，正因为如此，《刑事诉讼法》中对其有多处专门规定。就此而言，这又属于《立法法》第八条第（九）项“诉讼和仲裁制度”的范畴，也应当是“只能制定法律”的事项。
其实，也可以与监狱活动相比。看守所在限制公民人身自由方面与监狱本质是一样的，所不同的是监狱执行的是刑事处罚，看守所执行的是刑事强制措施。更有甚者，由于看守所羁押的对象是未决人员，其对在押人员人身自由的限制程度比监狱还要严格。譬如看守所内的在押人员以羁押为主，除放风外，一般都集中在室内。而监狱在押人员，可以出外参加劳动或进行其他室外活动。又如看守所在押未决人员一般不可接受亲属探视。近几年一些看守所推行人道、文明管理，探索实行家属视频探视在押未决人员的作法，但只能“看其形”，不能“闻其声”。再有，看守所的场地有限，食宿条件一般也不如监狱。正因为如此，有的犯罪嫌疑人、被告人在看守所内关押期间非常渴望早日结案到监狱服刑，而不愿由于诉讼拖延被关押在看守所的时间过长。甚至有的人对一审判决明明不服，但为了早日离开看守所而不提出上诉，希望到监狱服刑后再提出申诉。除以上外，据了解，每年看守所在押人员的总人次要超过监狱内服刑人员的总人次。
【注释与参考文献】
⑴2009年云南晋宁看守所“躲猫猫”事件发生后，引发社会各界对看守所管理问题给予高度关注，理论界也曾展开针对性的研究热潮。
⑵引自公安部监管局局长赵春光在2013年3月宁夏银川“看守所管理机制创新与新刑事诉讼法研讨会”上的发言。
⑶参见李玉华：《对看守所深挖犯罪的质疑与反思》，载F建林、侯建军主编：《深化刑事司法改革的理论与实践》，中国人民公安大学出版社2010年版，第123页。
⑷以上数据，同上文，第124页。
⑸此处的“狱侦耳目”并非仅指监狱内的狱侦耳目，实际上也包括在看守所内的“狱侦耳目”。
⑹前引⑵。
⑺参见前引⑶，李玉华文，第125—126页。
⑻前引⑵。
⑼参见程雷：《看守所法律规范的修改与完善》，载卞建林，侯建军主编：《深化刑事司法改革的理论与实践》，中国人民公安大学出版社2010年版，第71页。
【作者简介】中国政法大学、吉林大学、武汉大学司法文明协同创新中心、中国政法大学诉讼法学研究院教授，博士生导师
【文章来源】《当代法学》2013年第4期