2009年2月28日颁布的《中华人民共和国刑法修正案（七）》中，对原刑法第二百六十二条作了修正，增加了一款内容作为第二百六十二条之第二款，即“组织未成年人进行盗窃、诈骗、抢夺、敲诈勒索等违反治安管理活动的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处罚金；情节严重的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金”。这一新增加的内容，是与本条前两款内容独立的规定，应当单独规定新的罪名。
从新增加的本款内容看，有以下几个方面值得注意：
其一，仅对组织者的行为处罚。根据本款内容的规定，可以看出该罪处罚的对象是组织者，而并不追究被组织者的刑事责任。刑法之所以作出如此规定是因为，在主观上，组织者人身危险性程度较高、主观恶性较深；在客观上，组织者通过其组织行为，使被组织者———未成年人去直接实施违反治安管理的活动。从主客观两方面相结合考察，组织者的行为是具有严重社会危害性的犯罪行为。而其中被组织者的违法行为，只是一般的违反治安管理活动的行为，尚不构成犯罪。因而，该罪仅对构成犯罪的组织者追究刑事责任。这种只对组织者的刑事处罚，在刑法中已有类似的规定，如刑法第三百五十八条组织卖淫罪、第三百六十五条组织淫秽表演罪等。
该罪客观方面的“组织”行为，应当是对组织、策划、指挥等行为的一个高度概括。进言之，组织是指将未成年人集中在一起，具有一定的系统性或整体性，并以实施违反治安管理的活动为目的；策划是指筹划、制定以及布置具体的违反治安管理的活动的行为；指挥是指命令、调度违反治安管理活动的具体实施。而就组织行为的手段而言，可以是利诱、暴力、胁迫等方式。利诱是指用金钱、财物等物质性利益，引诱未成年人去实施违反治安管理的活动；暴力是指对未成年人的人身采取殴打、伤害、禁闭等行为，强迫未成年人去实施违反治安管理的活动；胁迫是指采用一定的精神强制，诸如体罚、饿饭等威胁，而迫使未成年人去实施违反治安管理的活动。
至于组织者，可以是一人，也可以是多人，认定的关键是要看其是否起着组织作用。对于是多人的情况，应当以共犯论处，但应当正确认定各共犯之间的主犯、从犯、胁从犯或是教唆犯等关系，从而有区别地追究其刑事责任。
其二，组织行为的对象是未成年人。该罪组织行为的对象，即犯罪对象是未成年人。组织者之所以组织未成年人实施违反治安管理的活动，是意图自身逃避法律的追究。在司法实践中，也通常表现为成年犯罪人并不直接实施违法活动，而是在幕后组织、策划或是指挥未成年人实施违法活动以达到其不法的目的。由于未成年人可塑性大等生理和心理特点，极易受到成年组织者的不良影响和诱骗，严重的还有可能走上犯罪道路。因而，从保护未成年人的角度出发，也应当对组织者的组织行为加以惩罚。
应当注意的是，根据《治安管理处罚法》第十二条的规定，作为实施违法行为的未成年人，其年龄应当是已满14周岁不满18周岁。
其三，对于该罪的认定。该罪客观方面的行为内容，是组织未成年人进行盗窃、诈骗、抢夺、敲诈勒索等违反治安管理的活动。那么，未成年人所实施的违反治安管理活动是否是该罪成立的一个必需条件呢？
笔者认为，该罪不应以被组织的未成年人必须实施了违反治安管理的活动作为其成立的一个必要条件。理由如下：
首先，该罪之所以只对组织犯处罚，从立法者的角度看，是因为组织犯的组织行为，其本身就具有严重的社会危害性，因此，组织行为是应当受到刑罚处罚的。而被组织人一旦实施了违反治安管理的活动，正是组织行为的严重社会危害性的写照。同时，对组织犯的处罚，可以起到保护未成年人的作用，有效地预防其被组织犯利用去实施违反治安管理的活动，尽可能地减小其社会危害性。
其次，从组织行为的性质来看，该罪应当是行为犯，即行为人只要是实施了组织、策划、指挥等行为，就具备了该罪的客观方面的成立条件。倘若再将未成年人必须实施了违反治安管理的活动，作为该罪成立的一个必要条件，势必对该罪的成立要求过于苛刻，将不利于有效地预防和惩治该种犯罪。
最后，该罪有两个量刑档次，其中的加重处罚的量刑档次，是针对情节严重而言的。“情节严重”，应当是指在首要分子情节严重的，或者是组织多人、多起、采取严重恶劣手段组织实施违反治安管理活动的，或是对未成年人造成严重后果的情况。由此可以看出，认定行为人具有严重的犯罪情节所采取的加重处罚，并不是以未成年人实施违反治安管理活动的情节是否严重为考量依据，而是行为人实施了该罪中具有“情节严重”的行为。就此亦可理解为，未成年人即使未实施违反治安管理的活动，但行为人只要实施了组织行为，也应当认定该罪成立。
综上所述，该罪的成立条件应当是，行为人在主观上具有组织未成年人实施违反治安管理活动的故意，同时客观上实施了组织行为，即可认定该罪成立。至于未成年人是否实施、实施了何种性质的违反治安管理的活动，以及造成了何种损害结果，应当作为该罪的量刑情节予以考虑。
需要强调的是，如果行为人在实施该罪之前，有收买被拐卖的儿童或拐骗儿童，并待被拐卖的或拐骗的儿童长大至年满14周岁以后，再实施该罪的，应当以收买被拐卖的儿童罪或拐骗儿童罪与该罪数罪并罚。另外，如果行为人为了实现其组织实施违法行为的目的，而对于不服从其意志的未成年人采取暴力又触犯了其他罪名的，应视为牵连犯，从一重罪处断，即如果故意使用暴力而致使未成年人受到轻伤害以上的，应当以故意伤害罪定罪处罚；如果是故意使用暴力而致使未成年人死亡的，应当以故意杀人罪定罪处罚。
（作者分别为中国人民大学法学院教授、博士生导师，中国人民公安大学法律系讲师）韩玉胜史丹如