作者：王守安新闻来源：检察日报刑事起诉裁量制度的立法、实践与展望更新理念，建立附条件不起诉制度，适当扩大检察机关的起诉裁量权，已经成为共识

一、我国立法关于起诉裁量制度的规定

赋予检察机关一定的起诉裁量权，是现代刑事诉讼制度的重要特征。起诉裁量，是指检察机关对一些移送审查起诉的案件，虽然经审查认为有足够证据证明有犯罪事实，且具备起诉条件，但根据法律规定既可以作出提起公诉的决定，也可以作出不起诉、暂缓起诉等决定；决定起诉的，可以有条件地选择起诉、变更起诉等。一般而言，起诉裁量既包括起诉与否的裁量，也包括起诉内容的裁量。起诉裁量具有调节诉讼运作以提高司法效率、平复社会矛盾和冲突以增强司法效果、昭示法律威严以强化司法公信等方面的功能。

不起诉是起诉裁量权的最重要的表现形式。我国１９７９年刑事诉讼法即规定了不起诉制度，１９９６年修改刑事诉讼法进一步扩大了不起诉的适用范围。根据现行刑事诉讼法规定，检察机关所享有的不起诉权包括三种：绝对不起诉、酌定不起诉和存疑不起诉。（１）绝对不起诉，是指人民检察院对于犯罪嫌疑人的行为不构成犯罪或依法不应追究刑事责任的，必须作出的不起诉决定。（２）酌定不起诉（又称相对不起诉），即刑事诉讼法第一百四十二条第二款规定的不起诉，是指人民检察院对于犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的，依法可以作出的不起诉决定。（３）存疑不起诉，是指人民检察院对于证据不足的案件，经过补充侦查，仍认为证据不足的，依法作出的不起诉决定。

在上述三种不起诉中，对于绝对不起诉，法律规定的是“犯罪嫌疑人有本法第十五条规定的情形之一的，人民检察院应当作出不起诉决定”。这里没有赋予检察机关以裁量权。对于存疑不起诉，尽管法律规定的是人民检察院“可以”作出不起诉决定，但由于案件在证据方面不符合起诉条件，理论上认为这种情况是不应当起诉的，而且实践中也是这样掌握的，因此，这里的“可以”实际上是法律用语上的一个失误，不能认为是起诉裁量的规定。只有第二种不起诉，即刑事诉讼法第一百四十二条第二款规定的相对不起诉，是属于起诉裁量权的规定。而且，一般认为，这是我国刑事诉讼法唯一的关于赋予检察机关起诉裁量权的规定。

为了保障起诉裁量权的正确行使，我国立法规定了比较完备的制约机制，如复议、复核制度，公诉转自诉制度。在近年来的司法改革中，省级以下人民检察院对自己立案侦查的案件，拟决定不起诉的要接受人民监督员的监督，并需报上级人民检察院批准。

二、起诉裁量的实践状况

检察实践中相对不起诉的适用率较低的现象比较突出，已经越来越引起人们的关注。造成这种状况的主要原因：一是立法对适用相对不起诉规定了较为严格的条件，适用范围较小；二是存在有罪必罚、有罪必诉的思想观念，认为对有罪的人决定不起诉会放纵犯罪，削弱打击惩罚犯罪的力度，使检察机关不敢或者不愿适用不起诉；三是有的检察机关自身担心相对不起诉遭到滥用，有意控制不起诉率。另外，现行法律没有规定检察机关可以对被不起诉人作出非刑罚的替代处理措施，检察机关虽有权对危害社会的行为作出终结诉讼程序的不起诉决定，却无权对危害行为作出非刑罚惩治性处理的尴尬境况，这也是造成相对不起诉在实践中适用率较低的原因之一。

起诉裁量适用的过少，出现了种种弊端。首先，由于种种原因，我国刑事案件发案数量居高不下，并呈上升趋势，而司法资源又非常有限，司法机关工作压力大和司法资源紧缺的问题非常突出。起诉裁量适用范围过窄，加剧了这种矛盾。其次，以恢复性司法理念检视我国起诉裁量制度，会发现很多突出问题。一是大量轻罪被起诉，被追诉者轻易被排斥在一般社会群体之外，并形成或加剧了其与社会的对立；二是忽视了被害人的利益，被害人的物质损失、精神痛苦和情感挫伤，往往得不到相应的补偿和抚慰；三是犯罪行为引起的社会冲突往往不能平复，甚至进一步加剧并延续下去。最后，随着社会政治经济文化的发展，司法机关的公信面临严峻考验。起诉裁量的空间狭窄，不起诉的适用受到严重窒息，影响了诉讼效率目标的实现，进而使公众对司法机关的能力产生怀疑。

三、实践中扩大适用起诉裁量权的探索

鉴于相对不起诉在立法规定和实践适用中存在的问题，为了充分发挥起诉裁量制度的积极作用，近年来检察机关进行了一些有益的探索。一是一些地方进行了暂缓起诉制度的探索。暂缓起诉又称附条件不起诉，我国现行法律尚没有规定，但世界上许多国家和地区设立了这一制度。暂缓起诉，是指对于应当依法起诉，但情节比较轻微的刑事案件，如果不提起公诉更有利于感化、矫正犯罪嫌疑人，对维护社会安定更为有利的，人民检察院可以决定暂时不提起公诉，并规定一定的考验期。被暂缓起诉人在考验期内遵纪守法，没有违反考察规定，考验期限届满，人民检察院应当作出不起诉决定。被暂缓起诉人在考验期限内违反有关规定的，人民检察院应当提起公诉。近几年来，北京、上海、云南等地的检察机关对刑事案件缓诉制度进行了探索。从几个省、市的试行效果看，这一制度可以更好地体现惩办与宽大相结合的刑事政策和对未成年失足者实行“教育、感化、挽救”的方针；有利于节约司法资源，集中力量打击严重犯罪；有利于及时化解社会消极因素，维护社会稳定。但由于这种制度在法律上尚缺乏明确的依据，并没有得到支持和推广。二是探索对当事人达成和解的轻微刑事案件适用不起诉。对于当事人达成和解的刑事案件，除了慎用逮捕措施外，更为重要的一个方面是依法适用相对不起诉。这种做法的实践效果很好，而且也得到了各方面的好评。笔者认为，刑事和解办案机制并不违背立法精神，对当事人达成和解的刑事案件，依照刑法第三十七条和刑事诉讼法第一百四十二条第二款等规定是可以决定不起诉的。但由于法律上尚缺乏明确的依据。因此，一些地方在探索过程中出现了波动。三是鼓励对未成年人犯罪案件依法适用不起诉。２００６年１２月２８日最高人民检察院修改完善了《人民检察院办理未成年人刑事案件的规定》（以下简称《规定》）。为充分体现宽严相济、区别对待的刑事政策，《规定》将“可诉可不诉的不诉”这一原则进一步具体化，明确规定，对于犯罪情节轻微，并具有下列情形之一，依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的未成年犯罪嫌疑人，一般应当依法作出不起诉决定：被胁迫参与犯罪的；犯罪预备、中止的；在共同犯罪中起次要或者辅助作用的；是又聋又哑的人或者盲人的；因防卫过当或者紧急避险过当构成犯罪的；有自首或者重大立功表现的等。酌定不起诉属于检察裁量权的范围，这样规定体现了鼓励适用的精神，也不违反法律。《规定》第二十一条同时规定，对于未成年人实施的轻伤害案件、初次犯罪、过失犯罪、犯罪未遂的案件以及被诱骗或者被教唆实施的犯罪案件等，情节轻微，犯罪嫌疑人确有悔罪表现，当事人双方自愿就民事赔偿达成协议并切实履行，符合刑法第三十七条规定的，人民检察院可以依照刑事诉讼法第一百四十二条第二款的规定作出不起诉的决定，并可以根据案件的不同情况，予以训诫或者责令具结悔过、赔礼道歉。这些规定细化了法律的相关规定，体现了鼓励对未成年人案件适用不起诉的精神，有利于及时、妥善处理未成年人案件，最大限度地教育、挽救未成年犯罪嫌疑人。四是落实宽严相济的刑事司法政策，鼓励依法适用不起诉。２００６年底，最高人民检察院制定下发了关于在检察工作中贯彻宽严相济刑事司法政策的若干意见，要求检察机关在审查起诉工作中，应当严格依法掌握起诉条件，正确把握起诉和不起诉条件，充分考虑起诉的必要性，可诉可不诉的不诉。对于符合刑事诉讼法第十五条规定的情形之一的，应当决定不起诉。对于犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或者可以免除刑罚的，可以作出不起诉决定。文件特别指出：对于初犯、从犯、预备犯、中止犯、防卫过当、避险过当、未成年人犯罪、老年人犯罪以及亲友、邻里、同学同事等纠纷引发的案件，符合前述条件的，一般可以尽量多适用不起诉，并可以根据案件的不同情况，依据刑法第三十七条的规定，对被不起诉人予以训诫或者责令具结悔过、赔礼道歉、赔偿损失。

可以看出，为了充分发挥起诉裁量制度的积极作用，检察机关近年来作出了种种努力和尝试，但总体上看，对扩大适用相对不起诉产生的效果并不十分明显，只是在一些大中城市取得了较好效果，也遇到了一些质疑和不理解。

四、建立附条件不起诉制度，适当扩大起诉裁量权

关于起诉裁量制度的完善，是近年来法学研究的一个热点问题。经过反复研究论证，认为我国应当更新理念，建立附条件不起诉制度，适当扩大检察机关的起诉裁量权，可以说已经成为大家的共识。

附条件不起诉是检察机关起诉裁量权的一种重要表现形式。世界上很多国家和地区通过增设附条件不起诉制度，来扩大检察机关的起诉裁量权。在近年来的司法实践中，我国一些地方检察机关曾经借鉴德国、美国、日本和我国台湾地区等很多国家和地区暂缓起诉制度的立法例，进行了相关制度的探索，只是名称不同，有的叫暂缓起诉，有的叫诉前考察，还有的叫附条件不起诉，由于缺乏立法依据，这种做法逐渐停止。

根据附条件不起诉的特点，在我国建立这一制度，应当更加强调对行为人的教育、感化和挽救，着眼于矛盾纠纷的解决。在适用对象和范围等方面都应当突出这一点。为此，笔者建议立法规定：对于依照刑法规定可能判处三年以下有期徒刑、拘役、管制、单处罚金的案件，犯罪嫌疑人认罪、悔罪并具有下列情形之一的，人民检察院可以作出附条件不起诉决定：（１）犯罪嫌疑人是未成年人的；（２）初次犯罪的；（３）有自首或者立功情节的。对于依照刑法规定可能判处三年以下有期徒刑、拘役、管制、单处罚金的案件，当事人双方达成和解并具有下列情形之一的，人民检察院也可以作出附条件不起诉决定：（１）属于侵害特定被害人的故意犯罪的；（２）属于有直接被害人的过失犯罪的；（３）属于因婚姻家庭、邻里纠纷等民间矛盾引发的其他刑事案件。

（作者为最高人民检察院法律政策研究室副主任）

作者：王守安

更新理念，建立附条件不起诉制度，适当扩大检察机关的起诉裁量权，已经成为共识

一、我国立法关于起诉裁量制度的规定

赋予检察机关一定的起诉裁量权，是现代刑事诉讼制度的重要特征。起诉裁量，是指检察机关对一些移送审查起诉的案件，虽然经审查认为有足够证据证明有犯罪事实，且具备起诉条件，但根据法律规定既可以作出提起公诉的决定，也可以作出不起诉、暂缓起诉等决定；决定起诉的，可以有条件地选择起诉、变更起诉等。一般而言，起诉裁量既包括起诉与否的裁量，也包括起诉内容的裁量。起诉裁量具有调节诉讼运作以提高司法效率、平复社会矛盾和冲突以增强司法效果、昭示法律威严以强化司法公信等方面的功能。

不起诉是起诉裁量权的最重要的表现形式。我国１９７９年刑事诉讼法即规定了不起诉制度，１９９６年修改刑事诉讼法进一步扩大了不起诉的适用范围。根据现行刑事诉讼法规定，检察机关所享有的不起诉权包括三种：绝对不起诉、酌定不起诉和存疑不起诉。（１）绝对不起诉，是指人民检察院对于犯罪嫌疑人的行为不构成犯罪或依法不应追究刑事责任的，必须作出的不起诉决定。（２）酌定不起诉（又称相对不起诉），即刑事诉讼法第一百四十二条第二款规定的不起诉，是指人民检察院对于犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的，依法可以作出的不起诉决定。（３）存疑不起诉，是指人民检察院对于证据不足的案件，经过补充侦查，仍认为证据不足的，依法作出的不起诉决定。

在上述三种不起诉中，对于绝对不起诉，法律规定的是“犯罪嫌疑人有本法第十五条规定的情形之一的，人民检察院应当作出不起诉决定”。这里没有赋予检察机关以裁量权。对于存疑不起诉，尽管法律规定的是人民检察院“可以”作出不起诉决定，但由于案件在证据方面不符合起诉条件，理论上认为这种情况是不应当起诉的，而且实践中也是这样掌握的，因此，这里的“可以”实际上是法律用语上的一个失误，不能认为是起诉裁量的规定。只有第二种不起诉，即刑事诉讼法第一百四十二条第二款规定的相对不起诉，是属于起诉裁量权的规定。而且，一般认为，这是我国刑事诉讼法唯一的关于赋予检察机关起诉裁量权的规定。

为了保障起诉裁量权的正确行使，我国立法规定了比较完备的制约机制，如复议、复核制度，公诉转自诉制度。在近年来的司法改革中，省级以下人民检察院对自己立案侦查的案件，拟决定不起诉的要接受人民监督员的监督，并需报上级人民检察院批准。

二、起诉裁量的实践状况

检察实践中相对不起诉的适用率较低的现象比较突出，已经越来越引起人们的关注。造成这种状况的主要原因：一是立法对适用相对不起诉规定了较为严格的条件，适用范围较小；二是存在有罪必罚、有罪必诉的思想观念，认为对有罪的人决定不起诉会放纵犯罪，削弱打击惩罚犯罪的力度，使检察机关不敢或者不愿适用不起诉；三是有的检察机关自身担心相对不起诉遭到滥用，有意控制不起诉率。另外，现行法律没有规定检察机关可以对被不起诉人作出非刑罚的替代处理措施，检察机关虽有权对危害社会的行为作出终结诉讼程序的不起诉决定，却无权对危害行为作出非刑罚惩治性处理的尴尬境况，这也是造成相对不起诉在实践中适用率较低的原因之一。

起诉裁量适用的过少，出现了种种弊端。首先，由于种种原因，我国刑事案件发案数量居高不下，并呈上升趋势，而司法资源又非常有限，司法机关工作压力大和司法资源紧缺的问题非常突出。起诉裁量适用范围过窄，加剧了这种矛盾。其次，以恢复性司法理念检视我国起诉裁量制度，会发现很多突出问题。一是大量轻罪被起诉，被追诉者轻易被排斥在一般社会群体之外，并形成或加剧了其与社会的对立；二是忽视了被害人的利益，被害人的物质损失、精神痛苦和情感挫伤，往往得不到相应的补偿和抚慰；三是犯罪行为引起的社会冲突往往不能平复，甚至进一步加剧并延续下去。最后，随着社会政治经济文化的发展，司法机关的公信面临严峻考验。起诉裁量的空间狭窄，不起诉的适用受到严重窒息，影响了诉讼效率目标的实现，进而使公众对司法机关的能力产生怀疑。

三、实践中扩大适用起诉裁量权的探索

鉴于相对不起诉在立法规定和实践适用中存在的问题，为了充分发挥起诉裁量制度的积极作用，近年来检察机关进行了一些有益的探索。一是一些地方进行了暂缓起诉制度的探索。暂缓起诉又称附条件不起诉，我国现行法律尚没有规定，但世界上许多国家和地区设立了这一制度。暂缓起诉，是指对于应当依法起诉，但情节比较轻微的刑事案件，如果不提起公诉更有利于感化、矫正犯罪嫌疑人，对维护社会安定更为有利的，人民检察院可以决定暂时不提起公诉，并规定一定的考验期。被暂缓起诉人在考验期内遵纪守法，没有违反考察规定，考验期限届满，人民检察院应当作出不起诉决定。被暂缓起诉人在考验期限内违反有关规定的，人民检察院应当提起公诉。近几年来，北京、上海、云南等地的检察机关对刑事案件缓诉制度进行了探索。从几个省、市的试行效果看，这一制度可以更好地体现惩办与宽大相结合的刑事政策和对未成年失足者实行“教育、感化、挽救”的方针；有利于节约司法资源，集中力量打击严重犯罪；有利于及时化解社会消极因素，维护社会稳定。但由于这种制度在法律上尚缺乏明确的依据，并没有得到支持和推广。二是探索对当事人达成和解的轻微刑事案件适用不起诉。对于当事人达成和解的刑事案件，除了慎用逮捕措施外，更为重要的一个方面是依法适用相对不起诉。这种做法的实践效果很好，而且也得到了各方面的好评。笔者认为，刑事和解办案机制并不违背立法精神，对当事人达成和解的刑事案件，依照刑法第三十七条和刑事诉讼法第一百四十二条第二款等规定是可以决定不起诉的。但由于法律上尚缺乏明确的依据。因此，一些地方在探索过程中出现了波动。三是鼓励对未成年人犯罪案件依法适用不起诉。２００６年１２月２８日最高人民检察院修改完善了《人民检察院办理未成年人刑事案件的规定》（以下简称《规定》）。为充分体现宽严相济、区别对待的刑事政策，《规定》将“可诉可不诉的不诉”这一原则进一步具体化，明确规定，对于犯罪情节轻微，并具有下列情形之一，依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的未成年犯罪嫌疑人，一般应当依法作出不起诉决定：被胁迫参与犯罪的；犯罪预备、中止的；在共同犯罪中起次要或者辅助作用的；是又聋又哑的人或者盲人的；因防卫过当或者紧急避险过当构成犯罪的；有自首或者重大立功表现的等。酌定不起诉属于检察裁量权的范围，这样规定体现了鼓励适用的精神，也不违反法律。《规定》第二十一条同时规定，对于未成年人实施的轻伤害案件、初次犯罪、过失犯罪、犯罪未遂的案件以及被诱骗或者被教唆实施的犯罪案件等，情节轻微，犯罪嫌疑人确有悔罪表现，当事人双方自愿就民事赔偿达成协议并切实履行，符合刑法第三十七条规定的，人民检察院可以依照刑事诉讼法第一百四十二条第二款的规定作出不起诉的决定，并可以根据案件的不同情况，予以训诫或者责令具结悔过、赔礼道歉。这些规定细化了法律的相关规定，体现了鼓励对未成年人案件适用不起诉的精神，有利于及时、妥善处理未成年人案件，最大限度地教育、挽救未成年犯罪嫌疑人。四是落实宽严相济的刑事司法政策，鼓励依法适用不起诉。２００６年底，最高人民检察院制定下发了关于在检察工作中贯彻宽严相济刑事司法政策的若干意见，要求检察机关在审查起诉工作中，应当严格依法掌握起诉条件，正确把握起诉和不起诉条件，充分考虑起诉的必要性，可诉可不诉的不诉。对于符合刑事诉讼法第十五条规定的情形之一的，应当决定不起诉。对于犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或者可以免除刑罚的，可以作出不起诉决定。文件特别指出：对于初犯、从犯、预备犯、中止犯、防卫过当、避险过当、未成年人犯罪、老年人犯罪以及亲友、邻里、同学同事等纠纷引发的案件，符合前述条件的，一般可以尽量多适用不起诉，并可以根据案件的不同情况，依据刑法第三十七条的规定，对被不起诉人予以训诫或者责令具结悔过、赔礼道歉、赔偿损失。

可以看出，为了充分发挥起诉裁量制度的积极作用，检察机关近年来作出了种种努力和尝试，但总体上看，对扩大适用相对不起诉产生的效果并不十分明显，只是在一些大中城市取得了较好效果，也遇到了一些质疑和不理解。

四、建立附条件不起诉制度，适当扩大起诉裁量权

关于起诉裁量制度的完善，是近年来法学研究的一个热点问题。经过反复研究论证，认为我国应当更新理念，建立附条件不起诉制度，适当扩大检察机关的起诉裁量权，可以说已经成为大家的共识。

附条件不起诉是检察机关起诉裁量权的一种重要表现形式。世界上很多国家和地区通过增设附条件不起诉制度，来扩大检察机关的起诉裁量权。在近年来的司法实践中，我国一些地方检察机关曾经借鉴德国、美国、日本和我国台湾地区等很多国家和地区暂缓起诉制度的立法例，进行了相关制度的探索，只是名称不同，有的叫暂缓起诉，有的叫诉前考察，还有的叫附条件不起诉，由于缺乏立法依据，这种做法逐渐停止。

根据附条件不起诉的特点，在我国建立这一制度，应当更加强调对行为人的教育、感化和挽救，着眼于矛盾纠纷的解决。在适用对象和范围等方面都应当突出这一点。为此，笔者建议立法规定：对于依照刑法规定可能判处三年以下有期徒刑、拘役、管制、单处罚金的案件，犯罪嫌疑人认罪、悔罪并具有下列情形之一的，人民检察院可以作出附条件不起诉决定：（１）犯罪嫌疑人是未成年人的；（２）初次犯罪的；（３）有自首或者立功情节的。对于依照刑法规定可能判处三年以下有期徒刑、拘役、管制、单处罚金的案件，当事人双方达成和解并具有下列情形之一的，人民检察院也可以作出附条件不起诉决定：（１）属于侵害特定被害人的故意犯罪的；（２）属于有直接被害人的过失犯罪的；（３）属于因婚姻家庭、邻里纠纷等民间矛盾引发的其他刑事案件。

（作者为最高人民检察院法律政策研究室副主任）