时间：2009-04-27作者：刘根菊杜曦明来源:检察日报
□立案监督的范围扩展，应在对“应立案不立案”进行监督的基础上，扩展至对“不应立而立”和“立案程序”的监督。
□立案监督的触角延伸，就是实现检察机关法律监督全方位和消除盲区，向扩大被监督主体、丰富监督内容、细化立案程序等方面延伸。
□应赋予检察机关刑事立案监督之知情权、调查权、决定权、处罚权，变“弹性监督”为“刚性监督”。
□通过及时介入、帮助确立侦查方向等手段，引导侦查人员全面收集和固定证据，变单一的“结果监督”为全程、动态的“过程监督”，促进刑事立案监督工作质量的提高。
刑事立案监督是1996年刑事诉讼法修改时新增的一项重要的制度，是宪法赋予检察机关的法律监督权在立案阶段的重要体现，对于促进和保障刑事立案机关或者部门依法立案具有重要作用。鉴于实践中立案监督效果不佳，应当分析、研究刑事立案监督范围的扩展与延伸。
■刑事立案监督扩展与延伸的界定及正当性基础
(一)监督之“扩展与延伸”
根据我国刑事诉讼法第八十七条的规定，刑事立案监督的范围是人民检察院认为公安机关应当立案侦查的案件而不立案侦查的，或者被害人认为应当立案侦查的案件而不立案侦查，向人民检察院提出的案件，简言之，就是仅限于“应立而未立”的案件，而公安机关“不应立而立”的案件没有纳入刑事诉讼法规定的监督空间范围。客观上，“应立而未立”与“不应立而立”虽然是两种立案行为，但二者在法律上具有相同的法律属性。“应立而不立”案的行为，在实践中屡见不鲜，而“不应立而立”案的行为也时有发生，如立案人员为了报复陷害某公民，或者为了徇私情，或者为了绩效考核，或者为了对违法查处公民一般非法行为而找下台阶，或者为了保护某人某单位的非法利益而插手经济纠纷等等。上述种种违法行为，对公正执法、树立执法公信、保障当事人的合法权益均有较大的危害，均应当及时制止和纠正。
在当前，我国刑事立案监督只注意对立案结果的监督，而忽视了对立案程序的监督，即刑事诉讼法第八十七条规定的人民检察院对公安机关应当立而未立的“结果”监督。刑事诉讼法第八十六条虽然规定了“立案程序”，但是，在第八十七条中并未规定对“立案程序”的监督，如没有规定公安机关应将不立案的原因通知控告人。控告人如果不服，可以申请复议。对此内容，虽然公安机关在《规定》中有规定，但对申请“复议”后处理结果是否应当和如何监督没有规定。缺少这些规定，就难以保障控告人的合法权益及正当愿望和要求的实现。立案监督范围的扩展，就是检察机关对上述“不应立而立”和“立案程序”监督范围的扩展。
另据刑事诉讼法第四条和第二百二十五条规定，侦查的主体除了公安机关、人民检察院的自侦部门以外还包括国家安全机关、军队保卫部门、监狱侦查部门、海关缉私部门和边防武警缉毒等部门。根据刑事诉讼法第八十七条和第八十八条的规定，人民法院对刑事自诉案件拥有立案或者不立案的决定权，因此应该承认人民法院也是刑事立案的主体。又根据《海关法》及相关法的规定，海关缉私部门拥有对走私案件的立案、侦查权，边防武警机关对贩毒案件有立案、侦查权，它们均属刑事立案的主体。但是，现行刑事诉讼法只规定了人民检察院对公安机关的立案监督，而未规定对除此以外有刑事案件立案权的机关或者部门进行法律监督。
综上，刑事立案监督的领域过窄。表现在三方面的缺位:一是被监督主体不全面;二是监督内容缺少不应立而立案的规定;三是缺少对立案程序的监督。为了实现检察机关法律监督全方位和消除盲区，应当研究、倡议刑事立案监督的触角向上述方面延伸。
(二)正当性基础
正当性是指正确性、该当性、合法与合理等属性。正当性基础是事物产生的根源、存在的保障和发展的条件。它包括理论基础、法律依据和客观需求。
1.立案监督之扩展与伸延的理论基础。监督是指他人、他事物对某人、某事的监管与督促，包括监理、察看、督促、指导、纠正等活动。它是保障某人正当权力或者某事合乎规律的存在与发展的主要外部条件。监督是一“种”概念，其“属”概念包括政治监督、行政监督、法律监督。法律监督既包括全国立法机关对司法机关颁布法律、条例及有关司法解释实施监督，又包括检察机关对公、法、司法行政等机关和部门执行宪法及各种法律活动的监督，简称“检察监督”。检察监督中又分为对刑事立案、侦查、审判、执行等监督。
刑事立案权的行使需要其他权力机关进行监督，包括国家立法机关、检察机关等实行法律监督，以保障其正确实施，实现以权力制约权力。检察机关对刑事立案的法律监督，正是建立在这种权力制约的理论基础之上的。
根据我国宪法规定，人民检察机关是司法机关之一，更是法律监督机关，对刑事立案主体应立案与不应立案及其程序，自当有监察、监理、监督、督导并提出纠正意见和要求改正等权力。
2.立案监督之扩展与延伸的法律依据。立案法律监督之扩展与延伸只是立案法律监督范围的变化，其源于我国宪法及相关法律规定。宪法第一百二十九条规定:“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”这表明，人民检察院有权对所有的法律，包括刑事诉讼法的实施有法律监督权。宪法第一百三十五条和刑事诉讼法第七条均规定，人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件，应当分工负责，互相配合、互相制约，以保证准确有效地执行法律。其中规定的“互相制约”就含有监督的蕴涵。尤其在刑事诉讼法第八条明确、具体地规定了“人民检察院依法对刑事诉讼实行法律监督”，以及该法从第八十三条至第八十八条对立案的特别规定。所有这些均表明人民检察院有权对整个刑事诉讼活动进行法律监督，当然包括了对立案的主体、内容、条件、程序等是否合法实行监督。由此可见，人民检察院对刑事立案享有全方位法律监督权的法律依据充分。
■如何实现刑事立案监督空间之扩展和触角延伸
(一)立法上完善刑事立案监督的对象、案件范围和内容
就监督对象而言，刑诉法应将立案监督对象扩大为所有有权立案的主体，包括:公安、检察机关自侦部门、国安、监侦、军队保卫、边防武警、缉毒、海关、缉私以及人民法院对自诉案件的立案等，并明确规定人民检察院对它们实行监督的主体地位;其次，应在刑诉法中完整地规定立案监督的案件范围，把“不应立而立”案件纳入立案监督范围之内，并明确规定人民检察院对这些案件的具体处理权限;最后，还应在刑诉法中增加规定对立案程序是否合法实行监督，使刑事立案监督具有程序性审查功能，不仅关注立案活动的结果，还关注立案程序的合法性，并明确人民检察院对刑事立案程序违法活动的救济权。
(二)赋予检察机关相应的权力，变“弹性监督”为“刚性监督”
1.刑事立案监督之知情权。检察机关及时、全面地获取立案与否的信息，是立案监督良好运作的重要前提。而目前法律并未规定立案机关应将有无发现犯罪事实、犯罪嫌疑人，是否受理当事人的报案，是否初查、立案等重要信息通知检察机关。这种状况导致了检察机关与立案主体的脱节，实际上使监督处于失控状态，除非有具体当事人的申诉。因此，应该在刑事诉讼法中明确检察机关对立案信息的知情权，规定立案主体定期将受理报案、立案的情况主动、及时地上传立案机关的局域网，使人民检察院立案监督部门能随时从网上了解有关立案情况;必要时人民检察院有权调阅卷宗，查阅有关报案、立案的记录资料等，有效地行使监督权。
2.刑事立案监督之调查权。从目前行使立案监督权力的两个机构，即审查逮捕部门和控告申诉部门的具体情况观之，前者，对相关证据材料的调查权有《人民检察院刑事诉讼规则》(以下简称《规则》)第三百七十二条的明文规定，即“人民检察院发现公安机关对应当立案侦查的案件不立案侦查的，由审查逮捕部门审查;审查逮捕部门经过调查、核实有关证据材料，认为需要公安机关说明不立案理由的，经检察长批准，可以要求公安机关在七日内书面说明不立案的理由。经人民检察院审查逮捕部门审查，认为公安机关不立案理由不能成立的，经检察长或者检察委员会讨论决定，应当通知公安机关立案。”但并没有规定审查逮捕部门在立案监督过程中的调查权，控告申诉部门不能随时介入有关司法、执法活动并对其进行监督。没有调查权检察院就无法获得立案活动是否合法的材料，监督也就无从谈起。为此，应在立法上赋予人民检察院立案监督调查的权力，包括:有权调取和审查立案机关立案活动的相关案卷材料，如受案、立案、破案的登记表册和立案、不立案和撤销案件决定书等。检察机关认为有必要的，有权对案卷材料所认定的事实进行复核，有权对立案活动中的违法行为进一步调查，立案机关应当及时和如实地提供上述材料和情况。
3.刑事立案监督之决定权。当前对“应立而未立”和“不应立而立”案件监督都缺乏相应的制约机制，导致监督的刚性不强。如刑事诉讼法第八十七条和“六部委”《关于刑事诉讼法实施若干问题的规定》第7条均规定了检察机关认为公安机关在应立案而不立案时应说明不立案的理由或被害人认为公安机关应立案侦查的案件而不立案侦查，向检察院提出的，应当要求公安机关说明不立案的理由，人民检察院认为公安机关不立案理由不能成立的，公安机关接到通知后应当立案。但是未规定如果公安机关拒不立案侦查的后果如何。《规则》第三百七十八条也是仅仅规定检察院可以“提出违法意见”，但既没有相应的法律责任设置，也没有什么强制力。为此，应赋予检察机关监督决定权，使检察机关发现刑事立案主体“应立而未立”或“不应立而立”时有权作出变更决定，同时规定刑事立案主体在接到决定书后必须遵照执行。
4.刑事立案监督之处罚权。当前检察机关大多通过发出《纠正违法通知书》的手段进行监督，但是由于这种方式缺乏相应的法律责任作保障，致使当前我国的立案监督成为一种“弹性监督”，使得人民检察院的立案监督手段乏力，形同虚设。为此，必须赋予检察机关一定的监督处罚权，即尽快通过立法，在明确《纠正违法通知书》法律效力的同时，赋予人民检察院立案监督处罚权。处罚权的方式，可以是:首先，人民检察院发现负责立案的人员在立案活动中存在违法行为时，在发出《纠正违法通知书》后，对方仍拒不改正的，人民检察院应当依照监督处罚程序，建议停止其职务活动，由立案机关另派办案人员;其次，人民检察院在纠正违法过程中，根据需要给予相关违法人员不同的行政处罚，并出具行政处罚意见书。立案机关对于检察院的决定应遵照执行，并将处理结果函报人民检察院。
(三)增强检察机关主动性，变“结果监督”为“过程监督”
要增强检察机关的主动性，将监督延伸到受理提请逮捕案件之前的发案、立案阶段，及时了解发案、立案情况，加强刑事立案监督，对刑事立案活动是否合法进行监督。对立案机关的立案活动中是否存在违法行为实行同步监督，及时纠正违法行为，防患于未然。通过同步监督，将监督延伸到受理批捕案件之前的立案阶段。通过及时介入、帮助确立侦查方向等手段，引导侦查人员全面收集和固定证据，变单一的“结果监督”为全程、动态的“过程监督”，促进刑事立案监督工作质量的提高。同时还要积极探索完善介入侦查的工作制度。在分工负责、互相制约的原则下，检察机关与侦查机关应当建立更为密切的关系，适时介入重大有影响案件的侦查工作，既有利于侦查机关依法收集、完善证据，也有利于及时发现侦查活动中的违法情况，包括有无刑讯逼供行为，并及时予以纠正。
(四)畅通立案监督渠道，扩大立案监督案件来源
案源缺乏是立案监督作用难以发挥的一个瓶颈，这个问题的原因主要是以下三方面。一是检察机关没有案件知情权;二是受检察体制的限制，没有与公安派出所对应的检察机构;三是人民群众法治素养还不高，对于立案监督工作不了解，当事人申诉的情况不多。为此，必须采取多种措施，畅通立案监督渠道，扩大立案监督案件来源。具体做法可以是:
赋予检察机关刑事立案监督知情权，保证检察机关及时、全面地获取立案机关立案的信息。在乡镇和刑事案件多发地区设立刑事立案监督联络员，为人民检察院提供刑事立案监督线索，拓宽刑事立案监督渠道。加强宣传，普及立案监督及相关法律常识，让人民群众学会如何使用法律武器保护自己的合法权益。做好群众来信来访工作，使表达社情民意的渠道保持畅通。
(五)借助外部力量，加强对自侦案件立案之监督
人民检察院是法律监督机关，拥有对立案机关和人员的监督权。但是本身又享有自侦案件的立案权，本机关监督下属立案部门立案，虽内部制定了某些监督、制约规定，但是目前力度还不够。按照某种权力的行使需要另外权力或权利的监督、制约才能做到公正、高效的原理，对自侦案件的立案，笔者认为，在实行检务公开的同时，应当借助人大立法机关、纪检部门、其他执法机关、新闻媒体、人民监督员和广大人民群众等外部监督。检察机关对法律监督合理、合法的意见，应当采纳，不断提高立案的质量。
(作者分别为中国政法大学刑事司法学院教授、博士生导师，最高人民法院法官)