《刑法》第九十三条规定：“本法所称国家工作人员，是指国家机关中从事公务的人员。”“国有公司、企业、事业单位、人民团体中从事公务的人员和国家机关、国有公司、企业、事业单位委派到非国有公司、企业、事业单位、社会团体从事公务的人员，以及其他依照法律从事公务的人员，以国家工作人员论。”如何理解“其他依照法律从事公务的人员？”众说纷纭。有的认为“其他依照法律从事公务的人员”是指基层群众自治组织的工作人员。有的认为是指除了基层群众自治组织的工作人员以外，还包括中国共产党各级机关中从事公务的人员。各级政协机关中从事公务的人员。有的认为，除了上述人员，“其他依照法律从事公务的人员”还包括共产党基层组织的工作人员。中国共产党各级机关中从事公务的人员、各级政协机关中从事公务的人员，可以被认为是“其他依照法律从事公务的人员”。大多数人同意这一看法。但大家对共产党基层组织的工作人员、基层群众自治组织的工作人员，各民主党派中的专职人员是否是“其他依照法律从事公务的人员”看法差异较大。本文就此谈谈看法。
一、关于共产党基层组织的工作人员
一种观点认为，共产党基层组织的工作人员是“其他依照法律从事公务的人员”。理由是，共产党是执政党，共产党基层组织的工作人员从事的事务事实上是国家事务。根据“十五大”通过的新《党章》第三十二条的规定：“街道、乡、镇党的基层委员会和村党支部，领导本地区的工作，支持和保证行政组织、经济组织和群众自治组织充分行使职权。”另一种观点认为，共产党基层组织的工作人员不是“其他依照法律从事公务的人员”。因为基层党组织负责人不是国家机关工作人员，共产党基层组织的工作人员不拿国家发的工资，也不享受在职或者退休的国家工作人员的福利待遇。不能认为是“其他依照法律从事公务的人员。”第一种观点的可取处在于，论者注意到了在我们国家共产党与国家间的密切关系。我国是社会主义国家，共产党不仅是执政党，而且是领导党。因此，共产党的事务与国家事务密切相关。在我国不能完全割裂共产党事务与国家事务的关系，不能完全照搬西方政党与国家的关系。在我国，共产党各级机关在事实上领导同级国家机关的工作，尊重这一事实，我们同意将中国共产党各级机关中从事公务的人员认定为“其他依照法律从事公务的人员”的观点。但是，尽管共产党的事务与国家事务密切相关，不能认为共产党的事务就是国家事务，党务工作的内容与国家事务工作的内容有很大的差别。共产党与国家机关的性质毕竟不同，前者是一种参与国家政治活动的政治组织，后者是实现国家职能的器官。因此，我们不赞同将国家机构与共产党组织混为一谈，反对将共产党组织中的工作人员完全等同于国家机关工作人员的看法。共产党机关中的从事公务的工作人员可以被认为是国家机关工作人员，共产党基层组织的工作人员不宜认为是“其他依照法律从事公务的人员”。其一，共产党基层组织的工作人员是兼职人员担任的，其身分不一定都是国家机关工作人员，正如第二种观点所言，有的共产党基层组织的工作人员，不拿国家发的工资，也不享受在职或者退休的国家工作人员的福利待遇，认定行为人为“其他依照法律从事公务的人员”不合适；其二，共产党基层组织工作人员所从事的党务工作的事务性在相当程度上受制于其工作内容，国家机关党支部的党务工作内容与工厂车间的党务工作内容有很大的差别，后者的党务工作更多与工厂生产相联系，而不是国家事务。我们认为，不能将共产党基层组织的工作人员认定为“其他依照法律从事公务的人员”的工作人员。
二、关于基层群众自治组织的工作人员
一种观点主张，应认为基层群众自治组织工作人员是“其他依照法律从事公务的人员”，因为基层群众自治组织工作人员在事实上是行使公共权力的人员。如果否认基层群众自治组织工作人员是“其他依照法律从事公务的人员”，势必放纵基层群众自治组织工作人员利用职务的犯罪。另一种观点主张，不能认为基层群众自治组织工作人员是“其他依照法律从事公务的人员”。“其他依照法律从事公务的人员”仍指的是从事国家公务的人员，这与《刑法》第九十三条第一款规定的精神是一致的。基层群众自治组织工作人员是从事集体事务的工作人员，不是从事国家公务的人员，因此，不能认为基层群众自治组织工作人员是“其他依照法律从事公务的人员”。第二种观点的可取处在于，论者注意到了基层群众自治组织工作人员与国家机关工作人员等依照法律从事公务的人员的不同之处，不足之处在于该观点将基层群众自治组织工作人员与“其他依照法律从事公务的人员”对立起来。第一种观点与第二种观点正相反，混淆了基层群众自治组织工作人员与“其他依照法律从事公务的人员”的差别。吸收上述两种观点的合理成份，我们认为，对基层群众自治组织的工作人员是否是“其他依照法律从事公务的人员”要具体问题具体分析，不能不分情况一概认为基层群众自治组织工作人员是“其他依照法律从事公务的人员”，或不是“其他依照法律从事公务的人员”。
我们认为，在下列情况下，应认定基层群众自治组织工作人员是“其他依照法律从事公务的人员”：
第一，救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物的管理和发放；
第二，有关人大代表选举、户籍、征兵的组织、管理工作；
第三，代征、代缴税收、收缴乡统筹；
第四，执行国家计划生育方案和措施；
第五，土地征用补偿费的管理和发放；
第六，其他受人民政府委托，协助其从事的行政管理工作。
从身份来看，基层群众自治组织工作人员不是国家工作人员，但基层群众自治组织工作人员在从事上述事务过程中，行为人事实上在特定事务中是从事国家事务的人员。组织救灾、抢险、防汛，是国家的重要义务；进行优抚、扶贫、发放救济款物，是体现国家社会功能的需要；根据国家建设的需要，国家有权组织移民搬迁。基层群众自治组织工作人员协助政府从事救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物管理和发放，在事实上从事的是国家事务方面的行为一。同理，基层群众自治组织工作人员在从事有关人大代表选举、户籍、征兵的组织、管理工作、代征、代缴税收、收缴乡统筹、执行国家计划生育方案和措施等事务时，也应认为是“其他依照法律从事公务的人员”。基层群众自治组织工作人员在从事前述公务时，利用职务上的便利，非法占有公共财物、挪用公款、收受贿赂构成犯罪的，应根据刑法贪污罪、挪用公款罪、受贿罪的规定，追究行为人的刑事责任。基层群众自治组织工作人员在从事土地征用补偿费的管理和发放行为时，应认定其为“其他依照法律从事公务的人员”。尽管行为人在这种情况下所从事的事务与前述事务有不同之处，基层群众自治组织工作人员对土地征用补偿费的管理和发放有受基层群众委托的一面，群众委托群众自治组织工作人员对国家征用土地费用进行管理和发放，但基层群众自治组织工作人员对土地征用补偿费的管理和发放也有受国家委托的一面，因此，基层群众自治组织工作人员对土地征用补偿费的管理和发放时，应认定为“其他依照法律从事公务的人员”。
基层群众自治组织工作人员在从事土地的经营、管理和宅基地的管理；从事有关村民委员会等基层组织人员选举的组织、管理工作；进行村公共事务管理的工作；进行社会捐助公益事业款物的管理与发放，是否认为是“其他依照法律从事公务的人员”？下面我们对此谈谈看法。
1.关于基层群众自治组织工作人员对集体土地的经营、管理和宅基地的管理
有观点认为，村民委员会等村基层组织人员在从事土地的经营、管理和宅基地的管理工作时，属于“其他依照法律从事公务的人员”。我们认为，村民委员会等村基层组织人员在从事土地的经营、管理和宅基地的管理工作时，不因认定为属于“其他依照法律从事公务的人员”。
什么是公务？从词义上讲，所谓公务，是泛指一切公共事务而言，它包括国家性质的公务和集体性质的公务两大类。国家公务，是指国家在政治、经济、军事、文教、卫生、体育、科技等各个领域中实施的组织、领导、监督、管理等活动。它具有国家权力性、职能性和管理性等特点。国家公务活动内容广泛，包括以国家名义进行的组织、领导、监督、管理和人民群众利益及社会的生存、发展相关的各种国家事务和公共事务的活动。这些活动具体体现了国家对社会的组织、管理职能。而集体公务，则是指集体单位、群众性组织中的公共事务，它不具有国家权力性、职能性和国家管理性等特征。那么，刑法上讲的“公务”是指什么性质的公务呢？显然应认为是国家公务。刑法专门规定国家工作人员犯罪、规定国家工作人员贪污、受贿以利用职务便利为要件，意在打击国家工作人员犯罪，以维护公职人员行使职务的廉洁性。这是规定国家工作人员犯罪之价值所在，而将刑法中的“公务”理解为集体公务，不符合刑法的立法精神。
村民委员会等村基层组织人员在从事土地的经营、管理和宅基地的管理工作时，应认为是从事集体公务，而不能认为是从事国家公务。这与管理和发放救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物不同，甚至与管理和发放土地征用补偿费也不同。后两者可以理解为被委托从事国家公务。根据有关法律、村民委员会等村基层组织工作人员有权从事土地的经营、管理和宅基地的管理工作。《民法通则》第七十四条规定：“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理。”已经属于乡(镇)农民集体经济组织所有的，可以属于乡(镇)农民集体所有。”《农业法》第十一条规定：“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理。已经属于乡(镇)农民集体经济组织所有的，可以属于乡(镇)农民集体所有。”《土地管理法》第十条规定“已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡(镇)农民集体所有的，由乡(镇)农村集体经济组织经营、管理”。由于农村的土地所有制是集体所有制，因此，村民委员会等村基层组织人员在从事土地的经营、管理和宅基地的管理工作时，应认为是从事集体公务，而不是从事国家公务。我们认为，村民委员会等村基层组织人员在从事土地的经营、管理和宅基地的管理工作时，不宜认定为属于“其他依照法律从事公务的人员”。不认为村民委员会等村基层组织人员在从事土地的经营、管理和宅基地的管理工作时属于“其他依照法律从事公务的人员”，是否会放纵犯罪？我们认为不会。村民委员会等村基层组织人员在从事上述行为时，利用职务上的便利，非法占有公共财物、挪用公款，构成犯罪的，可以依照《刑法》第二百七十一条规定职务侵占罪、《刑法》第二百七十二条挪用资金罪处罚。如果村民委员会等村基层组织人员在从事土地的经营、管理和宅基地的管理工作中，违反规定，非法转让、倒卖土地使用权情节严重的，以非法转让、倒卖土地使用权罪追究刑事责任。
2.关于基层群众自治组织工作人员从事有关村民委员会等村基层组织人员选举、组织、管理工作
村民委员会等村基层组织人员在进行有关选举的组织、管理工作时，不宜一概认为是实施国家公务行为。在我国农村，依选举的性质，选举分为对人大代表的选举与对村基层群众自治组织领导人员的选举。村民委员会等村基层组织人员在进行人大代表的选举组织，管理工作时，不论乡人大，还是县人大的选举，应认为是一种实施国家公务行为，选举人大代表不仅是地方大事，也是国家大事，但选举村基层群众自治组织领导人员不能认为是国家之事，应认为是群众自治组织之事。村民委员会、等村基层组织人员在进行村基层群众自治组织领导人员的选举组织、管理工作时，应认为是从事集体公务，而不是从事国家公务。因此，我们认为，村民委员会等村基层组织人员从事有关村民委员会等村基层组织人员选举、组织、管理工作时，不属于“其他依照法律从事公务的人员”。
3.关于村民委员会等村基层组织人员进行村公共事务管理的工作
村民委员会等村基层组织人员在进行受乡、民族乡、镇的人民政府委托基层事务时，或协助政府从事行政管理工作时，认为其属于“其他依照法律从事公务的人员”是正确的。村民委员会等村基层组织人员接受乡、民族乡镇的人民政府委托、协助乡、民族乡镇的人民政府从事的行政管理工作时，尽管村民委员会等村基层组织人员不具有国家工作人员的身份，但村民委员会等村基层组织人员行使的权力已不是村民委员会等村基层组织赋予的权力，而是国家的权力。因此，认为其属于“其他依照法律从事公务人员”是正确的。可是，认为村民委员会等村基层组织的人员在进行村公共事务管理的工作时，属于“其他依照法律从事公务人员”，则不正确。村公共事务是集体事务，是群众性组织中的公共事务，它不具有国家权力性、职能性特征，村民委员会等村基层组织的人员在进行村公共事务管理的工作时‘，是从事集体公务，这与群众集体所有制企业工作人员经营、管理集体公共事务一样。因此，认为村民委员会等村基层组织的人员在进行村公共事务管理的工作时，属于“其他依照法律从事公务的人员”不妥当。
4.关于基层群众自治组织工作人员对社会捐助公益事业款物的管理与发放
基层群众自治组织工作人员在进行社会捐助公益事业款物的管理与发放时，是否可以认为是“其他依照法律从事公务的人员”？由于社会捐助公益事业款物是社会各界所捐助的，因此，基层群众自治组织工作人员在进行社会捐助公益事业款物的管理与发放时，可以认为基层群众自治组织工作人员是受社会委托对捐助款物管理与发放人员。一种观点认为，基层群众自治组织工作人员是受社会委托的人员，不能认为是“其他依照法律从事公务的人员”，因为受社会委托从事的事务不能认为是国家事务。另一种观点认为受社会委托从事的事务可以认为是国家事务，因为国家事务在实质上就是社会事务，国家事务是以国家名义实施的社会事务。我们认为，基层群众自治组织工作人员在进行社会捐助公益事业款物的管理与发放时，行为人在客观上实施了与人民群众利益及社会的生存、发展相关的公共事务，这些活动与基层群众自治组织工作人员进行救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、救民、救济款物的管理和发放在本质上是一样，尽管在这种情况下行为人没有以国家名义进行，但仍应认为行为人是在从事国家事务，应认为行为人是“其他依照法律从事公务的人员”。
三、关于各民主党派中的专职工作人员
一种观点认为：各民主党派中的专职工作人员是“其他依照法律从事公务的人员”。另一种观点持相反的看法。认为各民主党派中的专职工作人员不是“其他依照法律从事公务的人员”。我们同意第一种观点，与西方国家不同的是，在我国不存在执政党与在野党之分，只存在领导党与参与党，共产党是领导党，而各民主党派是参与党。各民主党派与共产党一样，承担着领导国家的重任。各民主党派参与国家大事的形式是参加各级政协会议。从理论上说，我国各民主党派中的专职工作人员与共产党中的专职工作人员一样，具有一定的政治权力，是事实上的国家机关工作人员。从实践上看，各民主党派中的专职工作人员参与国家事务，因为上面的原因，国家也将各民主党派中的专职工作人员视为国家机关工作人员。我国各民主党派的专职工作人员的工资也在国家预算支出中，与共产党中的专职工作人员、国家机关工作人员一样。
（作者系中央司法警官学院教授、法学博士）
翟中东
(四川警官高等专科学校学报·2000-2(总第47期)