今年2月，为进一步指导量刑建议工作，在总结各地经验的基础上，高检院下发《人民检察院开展量刑建议工作的指导意见(试行)》(下称《指导意见》)。《指导意见》确立了量刑建议制度，对指导司法实践，消除量刑建议运行中的弊端，规范量刑建议行为必将起到重要作用。但量刑建议制度刚刚确立，实践中仍存在一些问题，如由于重定罪、轻量刑的传统司法观念的影响，部分地方对量刑建议认识模糊，有的检察院对量刑建议程序研究不力，相关规则制定不足，庭审中对量刑建议论辩不充分、量刑建议存在非司法化运作，降低了对法官量刑裁量的监督，需要对该制度进一步发展完善。
首先，要完善立法。由于缺乏高位阶的法律规定，使检察机关提出量刑建议依据略显不足，为此有必要进一步完善立法，建议在刑事诉讼法修订时，明确赋予检察机关量刑建议权，对检察机关量刑建议作出原则规定。此外，为保证量刑建议制度的运行、进一步发挥量刑建议的作用，还应建立、完善相关配套制度(如证据开示制度等)，以最大限度地实现诉讼制度的价值。
其次，量刑建议制度中的关键环节应进一步明确。
(1)应当进一步加强对量刑事实的调查。量刑事实是检察官提出量刑建议和法官裁决量刑的基础，量刑事实是否清楚直接影响量刑建议和量刑的准确性，加强量刑事实的调查十分重要。要明确量刑事实的范围。量刑事实包括被告人的犯罪情节，如未遂、中止、自首、立功、惯犯、累犯、在共同犯罪中的地位作用、认罪态度、退赃情况等;被告人的个人情况，如犯罪原因、有无前科、成长经历、社会交往、家庭情况、受教育状况、帮教条件、再犯罪风险等;被害人的情况，如被害人受犯罪侵害的情况、受害后果、经济赔偿的情况、被害人有无过错及过错大小等。要明确对量刑事实调查的责任主体，侦查机关对所侦查案件的事实负全部的调查责任，在向检察机关移送起诉时，必须移送量刑事实和证据。检察机关也需要加强对量刑事实的调查，对于侦查机关侦查不足、检察机关又可以自行补充侦查的量刑事实，要进行补充侦查。
(2)进一步明确设立庭审量刑程序。当前，进行量刑改革、确立量刑建议制度，应从以下两方面着手:一是制定统一的量刑建议规则，使量刑建议更加规范;二是建立相对独立的量刑程序，将量刑纳入诉讼程序，实现量刑的公开化，从程序上保证量刑公正。因此明确设立庭审量刑程序，包括庭审量刑调查程序和庭审量刑辩论程序尤为重要。首先，明确设立庭审量刑调查程序。在量刑调查中，检察官对被告人的犯罪事实、情节进行举证、接受辩护方的质证;辩护方对被告人的犯罪事实、情节进行举证、接受检察官的质证。其次，明确设立庭审量刑辩论程序。检察官根据事实、证据依法提出量刑建议，并针对被告人及辩护人的意见进行答辩。诉辩双方围绕庭审中查明的案件事实、证据就被告人是否需要承担刑罚以及承担刑罚时需要考虑哪些量刑情节，从而对被告人适用何种刑罚展开辩论。把量刑程序作为必经程序引入庭审活动，可以使刑事审判做到定罪与量刑“双公开”，进而使刑事审判的程序价值内涵由定罪的程序正义扩展到量刑的程序正义。
再次，加强量刑建议的后续保障，提高量刑建议效力。量刑建议权属程序上的权利，量刑建议对于法官不具有法律上的拘束力，但这并不代表量刑建议不具有法律效力，量刑建议有启动量刑程序、制约量刑裁判、明确证明责任、预设监督标尺的效力。针对实践中存在的量刑建议非司法化运作的现象，有必要建立量刑建议后续保障程序，以免量刑建议权虚化。量刑建议后续保障应当具有层级递进的救济程序。如法院对检察机关的量刑建议不予采纳，则应当在判决书中作出解释、说明理由。如果拒不说明理由，检察机关可提出检察建议书、纠正违法通知书。检察人员如果认为法院判决说理不当或不合理，可以视法院判决刑罚轻重和公正程度，以此作为抗诉的依据。如果判决、裁定量刑畸轻畸重、符合抗诉条件的，经检察委员会讨论决定，依法向法院提出抗诉。
当然这种量刑建议的保障制度应当以不干涉法院独立审判为前提，提出量刑建议时，既要依法行使检察机关的法律监督职权，也要尊重人民法院独立行使审判权。
最后，要加强内部监督，避免量刑建议权的滥用。
(1)实行量刑建议的备案制度。《指导意见》规定了量刑建议的内部审批程序，即“由承办检察官提出量刑的意见，部门负责人审核，检察长或者检察委员会决定。”体现了内部监督。笔者认为，对于主诉检察官承办的案件，更应加强监督。应建立主诉检察官承办的案件量刑建议的备案制度。对以量刑建议书等书面形式提起的量刑建议，应当在向法院提交的同时报部门负责人备案。对于口头或当庭提起的量刑建议，应当事后及时报部门负责人备案，以便审查。
(2)实行量刑建议说理制度。量刑建议必须合法合理。在提出量刑建议的同时，应当列明相应的量刑事实、证据，结合案件的具体情况、量刑情节、法律依据，充分阐述所提出的适用刑罚种类、幅度及执行方式等建议的理由。
(3)实行量刑建议法院采纳情况说明制度。在收到法院判决后，承办检察官还应对检察建议的采纳情况进行审查说明，将量刑建议与法院判决进行比对，对两者之间的差别作出说明。该说明作为评估量刑建议正确率的依据，也作为提出抗诉依据。
(4)强化业务测评机制。制定关于案件量刑质量的测评标准，将量刑建议情况列为案件质量检查的一项内容，把量刑建议正确率纳入业务考评范围以促进量刑建议的自觉性与高效性。
(作者单位:天津市人民检察院、天津市北辰区人民检察院)金晓慧马青春